Un’autonomia differenziata anche per le università?

Roberta Calvano

Dopo l’autonomia differenziata, sembra preannunciarsi una sorta di autonomia universitaria differenziata e negoziata. Da una prima lettura della bozza di DM pubblicata da Roars, sembrerebbe che, in base al nuovo sistema, alcuni avranno garanzia di autonomia, libertà di ricerca e di insegnamento, per non dire dell’accesso a risorse economiche, maggiore di altri. Il DM ha lo scopo di attuare l’art. 1, comma 2, della 240 che prevede “Sulla base di accordi di programma con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi”. Il problema del DM (e dell’art. 1 c. 2 che esso attua) è che esso pare in contrasto con l’art. 33 comma 6 Cost., che: a) prevede che l’autonomia spetti a tutte le università, e non possa quindi essere graziosamente concessa solo ad alcuni; b) che l’autonomia universitaria possa essere “circoscritta” solo con legge dello Stato (riserva di legge), non quindi sulla base di DM non regolamentari, quindi sottratti ai controlli propri delle fonti primarie e secondarie. Se si considera poi che tra i criteri preannunciati compare il tasso di occupazione a 12 mesi dalla laurea, è agevole prevedere che soprattutto gli atenei del Nord potranno tornare ad avere accesso all’autonomia e mentre al Sud dovranno continuare a barcamenarsi tra burocrazia asfissiante e carenza di risorse. Ciò che si rischia inoltre è che l’intero progetto finisca per incidere sullo stato giuridico dei professori universitari, già indebolito dalla legge 240 e da ciò che l’ha seguita, laddove si consentirà agli accordi di programma via via approvati di derogare a quanto previsto dalla legge in materia di diritti ed obblighi dei professori universitari.

1. Roars ha meritoriamente pubblicato qui una bozza di DM dalla quale si apprende che, parallelamente a quanto è in preparazione in relazione alla scuola con il regionalismo differenziato di cui all’art. 116 Cost., starebbe per aprirsi un nuovo capitolo nella politica dell’istruzione del governo gialloverde, stavolta in relazione al sistema universitario. In un contesto nel quale gli interventi già messi in atto dai governi precedenti hanno prodotto ampie sperequazioni nel tra nord e sud, anziché riequilibrare una situazione di disagio degli atenei che operano nelle aree più depresse del paese, già indebolite dalla crisi, si starebbero per intraprendere ora iniziative che rischiano di produrre un ulteriore squilibrio tra le università. La diversità di trattamento stavolta non atterrebbe ad elementi di fatto (più o meno finanziamenti, punti organico etc.), ma sul piano del regime giuridico, venendosi a differenziare lo status dei singoli atenei, a fronte di un quadro costituzionale che li vorrebbe tutte ugualmente autonomi. Si può già anticipare, da una prima lettura della bozza di DM, che a seguito della sua entrata a regime, alcuni avranno garanzia di autonomia, libertà di ricerca e di insegnamento, per non dire dell’accesso a risorse economiche, maggiore di altri. E per chi ha la disgrazia di essere nato e/o lavorare in una regione del sud, guarda caso, si può facilmente pronosticare che la situazione non potrà che peggiorare grazie alle iniziative in atto.

2. Il DM ha lo scopo di attuare l’art. 1, comma 2, della 240 che prevede “Sulla base di accordi di programma con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese modalità di composizione e costituzione degli organi di governo e forme sostenibili di organizzazione della didattica e della ricerca su base policentrica, diverse da quelle indicate nell’ articolo 2. Il Ministero, con decreto di natura non regolamentare, definisce i criteri per l’ammissione alla sperimentazione e le modalità di verifica periodica dei risultati conseguiti”. Tale comma consente insomma agli atenei considerati “virtuosi” di ottenere deroghe alla stringente disciplina della legge Gelmini, negoziando ed ottenendo forme più ampie di autonomia. Il problema del DM (e dell’art. 1 c. 2 che esso attua) sta nel fatto che prevedere un’autonomia oggetto di contrattazione col ministero pare porsi in chiaro in contrasto con l’art. 33 comma 6 Cost., che: a) prevede che l’autonomia spetti a tutte le università, e non possa quindi essere graziosamente concessa solo ad alcuni; b) che l’autonomia universitaria possa essere “circoscritta” solo con legge dello Stato (riserva di legge), non quindi sulla base di DM non regolamentari, quindi sottratti ai controlli propri delle fonti primarie e secondarie, né tantomeno con accordi di programma.

3. Sulla natura e sull’interpretazione della riserva di legge contenuta nell’art. 33, c. 6, si è molto discusso da parte dei costituzionalisti in passato, oltre che dinanzi alla Corte costituzionale, e mai, in alcuna fase del dibattito in materia, si è pensato di eliderla a favore di accordi programma, ampiamente discrezionali, suscettibili di discriminare il trattamento giuridico degli atenei, e le connesse libertà fondamentali di chi vi opera, per di più in relazione a parametri di tipo economico che derivano dalla collocazione nelle diverse aree del paese, o di altri indicatori affidati alle misurazioni insondabili dell’ANVUR.

Già oggi l’autonomia è compressa, scendendo la legge 240 a disciplinare nei più minuziosi dettagli la governance e molti aspetti dell’organizzazione ed attività degli atenei, mentre la legge dovrebbe limitarsi a porre una cornice esterna, un argine all’autonomia costituzionalmente garantita. Oltre a questo esondare della legge dal suo naturale alveo, abbiamo poi una normazione secondaria sovrabbondante in chiara violazione della riserva di legge che lega le università con mille lacci e lacciuoli di una burocrazia asfissiante. Anziché liberare gli atenei da tale gabbia, con un intervento legislativo di semplificazione e snellimento, che solo potrebbe riportare ad un’ordinata normalità la situazione oggi assurda vissuta negli atenei italiani, dove i professori invece di fare ricerca e didattica passano il tempo compilando rapporti e resoconti in cui tentano di giustificare la loro esistenza, si pensa ora, alterando l’ordine delle fonti del diritto e violando la riserva di legge, di far dipendere da diversi indicatori (il cui arbitro assoluto parrebbe individuato nell’agenzia di valutazione) il recupero di fette di autonomia che potranno essere graziosamente concesse solo ad alcuni rettori dal miur. Se si considera poi che tra i criteri preannunciati compare il tasso di occupazione a 12 mesi dalla laurea, è agevole prevedere quali tra gli atenei italiani potranno tornare ad avere accesso all’autonomia e quali dovranno continuare a barcamenarsi tra burocrazia asfissiante e carenza di risorse.

4. Le discriminazioni del tutto arbitrarie che si possono prevedere nel trattamento degli atenei quanto ai margini di autonomia, sono facilmente immaginabili soprattutto da chi ha assistito all’arbitrio delle commissioni di esperti valutatori inviate presso gli atenei italiani dall’Anvur. Ciò che si rischia inoltre è che l’intero progetto finisca per incidere sullo stato giuridico dei professori universitari, già indebolito dalla legge 240 e da ciò che l’ha seguita, laddove si consentirà agli accordi di programma via via approvati di derogare a quanto previsto dalla legge in materia di diritti ed obblighi dei professori universitari.

Deve infine ricordarsi che la disciplina posta nei principi costituzionali di riferimento in materia parrebbe destinata a portare l’azione del ministero e del legislatore in direzione esattamente opposta, richiedendo semmai iniziative di perequazione rispetto agli atenei operanti nelle regioni più svantaggiate al fine di promuovere, ai sensi dell’art. 3, comma 2, Cost. il diritto allo studio di cui all’art. 34, il buon andamento e l’imparzialità di cui all’ar. 97, il principio di uguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge e di ragionevolezza di cui all’art. 3, l’adempimento dei doveri di solidarietà di cui agli artt. 2 e 119.

Dopo l’autonomia differenziata, che si prospetta per come sin qui presentata, devastante per il sistema scolastico, sembra preannunciarsi insomma una sorta di autonomia universitaria differenziata e negoziata. L’unità nazionale, che si costruisce in larga parte tramite il sistema dell’istruzione pubblica, inferiore e superiore, come ricordato negli anni più volte dalla Corte costituzionale, potrebbe essere seriamente minata da iniziative che si spera saranno più attentamente meditate. La cifra drammaticamente bassa del numero dei laureati nel nostro paese, ricordata solo a fasi alterne, non va dimenticata quando si progettano interventi di ristrutturazione complessiva del sistema dell’istruzione. Essa semmai indica quali sono le urgenze da cui partire.  Se anche l’intento della bozza fosse quello apprezzabile di riportare gradualmente ad un rilancio dell’autonomia, parrebbe paradossale che si pensi di ripartire da nord, rischiando di non arrivare mai a sud, proprio dove vi è un’emergenza. Come sempre, escludere una possibile discussione parlamentare nel progettare simili interventi, sembra andare di pari passo con la mancata considerazione di tali aspetti di primaria importanza.