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Ricorsi proposti dalle Regioni contro il decreto 59/04

Prima sentenza della Corte Costituzionale

19/07/2005
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La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 279 del 7 luglio 2005 ha espresso il proprio parere rispetto ai ricorsi sulla legittimità costituzionale di alcuni articoli del Decreto 59/2004 promossi delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia. La Corte ha valutato insieme i ricorsi proposti dalle due Regioni e contro i quali si era costituito il Presidente del Consiglio, tramite l’Avvocatura dello Stato.

Le Regioni avevano infatti sollevato, in via principale, la questione della legittimità costituzionale di parti del decreto ritenendo violato il principio della “leale collaborazione” istituzionale previsto negli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Nel ricorso della Regione Emilia Romagna si sostiene che, con la Legge 53/2003, il Parlamento ha delegato il Governo ad “adottare,…nel rispetto delle competenze costituzionali delle regioni e di comuni e province, in relazione alle competenze conferite ai diversi soggetti istituzionali, e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, uno o più decreti legislativi…” nell’ambito delle competenze esclusive dello Stato.
Invece con il Decreto 59 si è intervenuti non solo nelle norme generali, ma anche negli aspetti di dettaglio, “come se le regioni fossero prive di qualsiasi significativa competenza in materia di istruzione” mentre la stessa Corte, con la sentenza n. 13 del 2004, aveva individuato come proprie dell’ambito legislativo regionale la programmazione, l'organizzazione e la gestione del servizio scolastico, e già il decreto legislativo n. 112 del 1998 aveva attribuito diverse funzioni alle regioni in materia di «programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico».

La Regione Friuli Venezia Giulia aveva anche richiamato la propria ampia autonomia statutaria e la potestà legislativa concorrente in materia di istruzione prevista dalla Legge Costituzionale n. 3.

In particolare poi le regioni hanno impugnato singole parti del Decreto:

  • la continuità didattica,

  • l'orario annuale delle lezioni, ivi compreso il tempo dedicato alla mensa e al dopo mensa, e la diminuzione dell’orario del personale,

  • la stipula dei contratti di prestazione d'opera con gli esperti esterni, necessari per far fronte alle attività educative opzionali,

  • l’istituzione della figura obbligatoria dell'insegnante tutor,

  • l'iscrizione anticipata alla scuola dell'infanzia e a quella primaria.

Tutti aspetti che definiscono norme di dettaglio senza lasciare alcun margine di progettualità né alle regioni né alle scuole autonome, che risultano lesive della competenza regionale concorrente e difettano del principio di leale collaborazione.
In ogni caso esse sarebbero comunque illegittime per il mancato coinvolgimento delle regioni e della Conferenza Unificata.
L’iscrizione anticipata in particolare, senza attendere l'esito della sperimentazione, viene considerata anche “eccesso di delega”, oltre che una palese violazione delle competenze costituzionali delle regioni in materia di scuole dell'infanzia, in quanto l'anticipazione è prevista d'autorità, senza alcuna possibilità per le regioni stesse di intervenire nel relativo processo decisionale.

La Corte, dopo aver riunito i due ricorsi per essere decisi con unico provvedimento, ha sostenuto:

  • Priva di fondamento l’affermazione dell’Avvocatura dello stato che le regioni a statuto speciale non potrebbero “reagire con autonomo ricorso principale” alla eventuale violazione delle maggiori autonomie anche ad esse riconosciute poiché la legge n. 3 estende in via diretta alle regioni a statuto speciale le autonomie riconosciute alle regioni a statuto ordinario, senza alcuna limitazione.

  • Che, pur essendo necessario individuare “le norme generali” in materia di istruzione, si può sostenere che esse sono quelle “sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale.” “Le norme generali così intese si differenziano, nell'ambito della stessa materia, dai principi fondamentali i quali, pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose."

  • Fondate le censure riferite alla violazione del principio di leale collaborazione. In particolare sul "coinvolgimento delle realtà locali nella fase di graduale anticipazione dell'età di accesso alla scuola, almeno per quanto riguarda la scuola dell'infanzia, e pur essendo la materia riconducibile….alla competenza esclusiva dello Stato…” occorre tuttavia considerare che, in materia di istruzione, il naturale interlocutore dello Stato è essenzialmente la regione, in quanto gli altri enti locali sono privi di competenza legislativa. La norma quindi appare per la Corte “non rispettosa del principio di leale collaborazione e va dunque ricondotta a legittimità costituzionale sostituendo alla prevista partecipazione consultiva dell'ANCI quella della Conferenza unificata Stato-Regioni.”

  • “Non essendovi alcuna ragionevole giustificazione per limitare alla sola scuola dell'infanzia la partecipazione delle regioni ai processi decisionali in tema di anticipazione delle iscrizioni, va altresì dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca relativo all'eventuale anticipazione delle iscrizioni alla scuola primaria sia adottato sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni.”

  • Infine è fondata la questione, sollevata da entrambe le regioni, sui posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato nell'ambito dell'organico del personale docente. Se spettano alle regioni la gestione ed organizzazione del servizio dell'istruzione pubblica, ...anche le funzioni riguardanti l'organico dovrebbero essere oggetto di trasferimento, insieme alle necessarie risorse, nel quadro di una progressiva attuazione dell'art. 119 della Costituzione. Pur tenuto conto della necessaria gradualità “non sarebbe comunque compatibile con il nuovo assetto costituzionale una norma – come quella impugnata – che nega qualsiasi significativo coinvolgimento delle regioni in tema di organico del personale docente”.

Su tutti gli altri aspetti sollevati dai ricorsi la Corte Costituzionale, sostiene che “l'indicazione delle finalità di ciascuna scuola sia espressiva della competenza esclusiva statale in materia di norme generali sull'istruzione, e ciò esclude che possa ledere le competenze costituzionali delle regioni. Per esempio le norme sull’orario vanno intese come espressive di livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l'intero territorio nazionale, ferma restando la possibilità per ciascuna regione (e per le singole istituzioni scolastiche) di incrementare, senza oneri per lo Stato, le quote di rispettiva competenza.

Riassumendo la Corte ha dichiarato:

  • l'illegittimità costituzionale dell'articolo 12, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53), nella parte in cui dispone che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola dell'infanzia sia adottato «sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (ANCI)» invece che sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni;

  • l'illegittimità costituzionale dell'articolo 13, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola primaria sia adottato sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni;

  • l'illegittimità costituzionale dell'articolo 15, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto ex art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), in tema di incremento di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato sia adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni.

Roma, 19 luglio 2005