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Autonomia differenziata delle regioni: il cattivo esempio dell’università

Un’analisi condotta a partire dai dati relativi agli squilibri indotti, in termini di risorse economiche e di personale, sul sistema universitario dalla legge 240/2010 in poi.

27/02/2019
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Come è noto le Regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto hanno chiesto al Governo forme ulteriori e condizioni particolari di autonomia su diverse materie. Tra queste materie sono comprese l’istruzione e la ricerca scientifica e tecnologica, oltre la tutela della salute, dell’ambiente e dei beni culturali, la gestione di porti, aeroporti, grandi reti di trasporto e di navigazione, l’ordinamento della comunicazione, la produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, la previdenza complementare e integrativa ed altro ancora.

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L’obiettivo delle regioni è quindi quello di trasferire competenze importanti, oggi di prerogativa nazionale. E, insieme alle competenze, trasferire le risorse umane e strumentali, oltre che, naturalmente, le risorse finanziarie, anche attraverso la riserva di una aliquota del gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale. In poche parole, si tratta di un vero e proprio sganciamento delle Regioni più ricche dai sistemi sociali e infrastrutturali nazionali: così si determina un indebolimento del ruolo dello Stato come garante dell’unità nazionale e dell’universalità dei diritti fondamentali. La conseguente diversificazione territoriale dell’esigibilità di alcuni diritti fondamentali, compresi quelli relativi all’istruzione, comporterebbe inevitabilmente lo sviluppo di profonde diseguaglianze e divergenze sociali, in aggiunta a quelle già esistenti, con buona pace dei principi sanciti dalla nostra Costituzione che impegnano lo Stato ad assicurare la loro universalità, a partire da un pari livello di formazione scolastica e di istruzione a tutti, con particolare attenzione alle aree territoriali con minori risorse disponibili e alle persone in condizioni di svantaggio economico e sociale.

In particolare per quanto riguarda l’università, il testo di alcune proposte di autonomia differenziata inizialmente prevedevano il passaggio alla regione delle relative competenze legislative e amministrative: in particolare veniva indicata la regionalizzazione del Fondo di Finanziamento Ordinario, la programmazione universitaria, con specifico riferimento all’istituzione di corsi di studio e, per quanto riguarda il personale, l’istituzione del ricercatore d’impresa. Per quest’ultima figura a livello regionale si vorrebbe disciplinarne requisiti, criteri e modalità per il suo riconoscimento, anche ai fini della carriera accademica e della mobilità tra atenei. Infine, veniva previsto l’impiego da parte delle Università del personale a contratto, sia con funzioni di ricerca che di didattica, secondo gli strumenti del diritto privato e del lavoro dipendente o autonomo. Queste richieste sono state oggi in parte stemperate nel confronto tra le regioni proponenti e il MIUR, anche se si prevedono ancora, a seconda delle diverse regioni, l’assunzione di rilevante competenze in materia di finanziamenti, programmazione e personale. Permane il fatto che il percorso che si vuole intraprendere porterà, inevitabilmente e in poco tempo, alla definitiva disgregazione del già agonizzante “sistema nazionale” universitario, già oggi fin troppo frammentato. Un sistema per altro molto ridotto rispetto agli altri paesi europei, che ha subito un forte taglio dei finanziamenti a partire dal 2008 ed un parziale scollamento interno con le autonomie rafforzate degli Atenei previste dalla legge Gelmini di riforma dell’università (legge 240 del 2010).

Proprio partendo dall’analisi della situazione in cui versa oggi l’università, vedendo gli effetti del processo di rafforzamento delle prerogative regolamentari e di drenaggio di risorse dagli atenei meno forti a quelli più forti, che in quest’ultimo decennio ha amplificato le differenze tra gli atenei e indebolito il sistema universitario nel suo complesso, possiamo ricavare ulteriori considerazioni su questo processo di autonomia regionale potenziata.

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Negli ultimi anni, in un sistema fortemente sottofinanziato, rincorrendo logiche competitive e di premialità (per altro applicate in maniera più che discutibile), si è determinato un processo di ulteriore differenziazione statutaria e organizzativa degli atenei, a cui si è accompagnato un accentramento di risorse verso alcuni atenei, sostanzialmente nel nord del Paese, a scapito degli altri. Ciò ha riguardato sia i finanziamenti, attraverso l’introduzione di una quota del Fondo di Finanziamento Ordinario ripartita secondo criteri di valutazione e il finanziamento dei “dipartimenti di eccellenza”, sia il personale, anche qui con un sistema che dal 2012 “premia” sostanzialmente gli atenei che dimostrano di avere una situazione economica migliore.

Autonomia differenziata degli atenei

La legge 240 del 2010, integrando e polarizzando decisamente il processo di rafforzamento dell’autonomia universitaria avviato nei primi anni novanta, ha permesso ad ogni università di ridisegnare con ampia libertà le proprie strutture di gestione, riducendo le autonomie delle strutture didattiche e di ricerca negli Atenei, accentrando prerogative e poteri sui Direttori Generali e diversificando significativamente diversi aspetti del rapporto di lavoro del personale (compiti, impegni,  valutazione anche ai fini della progressione economica e di carriera) Questo processo, in pochi anni, ha portato il sistema universitario nazionale a declinarsi diversamente in ogni realtà, con una diversificazione crescente delle strutture, delle condizioni di lavoro e dei servizi stessi offerti nei singoli Atenei e ciò non sempre in conseguenza della necessità di corrispondere alle esigenze legate al territorio. Così facendo si sono oggettivamente indeboliti i riferimenti di sistema e anche la possibilità per il sindacato di determinare condizioni omogenee di trattamento economico e di carriera per il personale. Inoltre, in tale contesto, non si è riusciti neanche a determinare condizioni omogenee di rappresentanza del personale negli organi di governo degli atenei.

I finanziamenti

Per quanto riguarda il fondo di finanziamento ordinario, come detto, i tagli subiti sono stati fortemente asimmetrici territorialmente e hanno colpito in particolare le università del Centro-Sud: infatti dal 2008 al 2015 l’FFO ha subito una riduzione complessiva del 9,8%, ma gli atenei del nord del Paese hanno visto ridursi complessivamente il finanziamento ordinario del 4,3%, meno della metà della riduzione subita dagli atenei del centro (11.7% ) e meno di un terzo del taglio agli atenei del sud (14,9%). Negli ultimi anni, poi, una piccola quota delle risorse tagliate sono state re-immesse (271 milioni di euro l’anno per 5 anni dal 2017), non per dare ossigeno al sistema nel suo complesso o per riequilibrare le divergenze ma, continuando con la logica di “premiare l’eccellenza”, per finanziare i migliori 180 dipartimenti universitari. Se guardiamo la geografia del risultato, ai dipartimenti degli atenei del nord del Paese nel quinquennio arriveranno complessivamente 751 milioni di euro (56% del finanziamento), al centro 345 milioni (27,2%), al sud 197 milioni (13,2%). Se si prendono in esame le 3 regioni che ad oggi hanno chiesto l’autonomia differenziata, si riscontra come queste si trovino proprio ai primi tre posti per finanziamento ai dipartimenti d’eccellenza (Lombardia 29, Veneto 24, Emilia Romagna 21).

Il personale

Per quanto riguarda la distribuzione del personale, dal 2012 vige nell’università un meccanismo per cui è possibile che il turnover di un ateneo possa essere attribuito ad un altro ateneo in base ad un complicato algoritmo basato su parametri di bilancio. Ciò ha determinato, in un contesto di forte contrazione del personale delle università, un significativo spostamento di risorse (i cosiddetti punti organico) dagli atenei del centro-sud verso gli atenei del nord: riprendendo una semplificazione basata sull’analisi della distribuzione di P.O. del solo 2018, si può affermare che l’effetto determinato è equivalente al trasferimento in un anno di 280 ricercatori dagli atenei del sud a quelli del nord. Una redistribuzione a vantaggio degli avvantaggiati, pur nel quadro di una forte diminuzione di personale nel suo complesso. Infatti, prendendo a riferimento in termini di punti organico le cessazioni nel periodo 2011-2017 e le assunzioni nel periodo 2012-2018, secondo una nostra elaborazione su dati MIUR, si è avuto nel periodo un saldo negativo di 6.873 P.O. (in termini di personale equivalenti a 6.873 professori ordinari o 9.819 professori associati oppure 22.910 personale di cat D, ecc.). Cioè, c’è stata una riduzione di personale a livello nazionale in termini di punti organico pari al 47,9%. Se analizziamo il turnover per aree geografiche, ci si accorge chiaramente che per effetto del meccanismo “premiale”, la distribuzione della diminuzione di personale non è stata omogenea: gli atenei del nord del Paese registrano una differenza del -34,2%, mentre è ben superiore la media di riduzione di turnover negli atenei del centro (-51,8%), del sud (-56,9%) e delle isole (-64,5%).

In un contesto di investimenti decrescenti, questa ripartizione asimmetrica di risorse finanziarie e umane fra le sedi universitarie e le grandi circoscrizioni territoriali ha ovviamente aumentato gli squilibri nel sistema, così che intere aree geografiche del Paese, prevalentemente quelle del sud, hanno visto fortemente indebolire i propri insediamenti universitari e ridursi l’offerta formativa e le attività di ricerca. Tutto ciò, insieme all’aumento progressivo delle tasse universitarie e alle insufficienti risorse per il diritto allo studio, ha determinato una condizione di freno nella crescita dell’istruzione universitaria del Paese e accresciuto in particolare il malessere degli studenti delle regioni del sud, dove quelli che in qualche modo se lo possono permettere sempre di più scelgono di studiare nelle università del nord (nel 2017 uno su quattro), determinando un effetto a catena sfavorevole sia verso le università meridionali che complessivamente verso l’economia del sud (dati Svimez – sempre nel 2017, il reddito aggregato meridionale è risultato inferiore di circa 0,4 punti percentuali a quello che si sarebbe avuto trattenendo sul territorio i 175mila studenti emigrati nelle università del nord).

Se vero che produttività, sviluppo e crescita saranno sempre più dipendenti dalla capacità del Paese di sviluppare il suo capitale umano tenendolo costantemente allineato alle nuove esigenze determinate dagli sviluppi tecnologici, alla luce della situazione determinata, si può certamente affermare che il nostro Paese sta compromettendo irrimediabilmente il suo futuro, come dimostra chiaramente il dato della percentuale di giovani sotto i 35 anni che conseguono la laurea, che in un decennio ha visto l’Italia passare dal 20 posto (nel 2007) al penultimo posto (nel 2017) rispetto ai 28 paesi dell’Unione Europa.

Ciò, inequivocabilmente, certifica il fallimento delle politiche sin qui adottate sull’università e anche il fatto che da soli in ogni caso non ci si salva e che a questo punto è assolutamente necessaria una inversione di marcia con una politica di investimenti in una ottica unitaria del sistema universitario pubblico. Va quindi fermata la logica della diversificazione, delle autonomie rafforzate e delle eccellenze, per garantire invece qualità della didattica, sviluppo della ricerca e diritto allo studio in tutte le sedi e le aree del Paese.

Se l’aumento degli squilibri determinati in questi anni nel sistema universitario verrà “esportato” anche alle regioni, attraverso l’autonomia differenziata, il risultato sarà lo stesso: alla fine dei conti non ci sarà un reale “vantaggio” per nessuno se, come certo, il sistema Paese nel suo complesso risulterà indebolito. Naturalmente nel processo di autonomia differenziata delle regioni non sono solo le ricadute economiche a preoccupare, ma evidenti soni i rischi legati all’unità politica e culturale del Paese nel momento in cui si dovessero mettere in discussione diritti fondamentali sanciti dalla costituzione. A riguardo segnaliamo e invitiamo a sottoscrivere l’appello lanciato “Contro la regionalizzazione del sistema di istruzione #RestiamoUnitiche vede promotori le Organizzazioni sindacali e molte associazioni dei settori della conoscenza.