La Cgil Scuola e gli insegnanti di religione cattolica

In vista dell'approvazione del Disegno di Legge relativo alle norme dello stato giuridico e sul reclutamento degli insegnanti di religione cattolica la Cgil Scuola ha deciso di presentare una propria memoria ai membri della VII Commissione Permanente del Senato della Repubblica.

Pubblichiamo:

a) testo della comunicazione al Sen. Guido Brignone;
b) nostra Memoria sul Testo unificato;
c)
Testo Unificato predisposto dal relatore per i disegni di legge nn. 662-703-1376-1411-2965.

Testo della lettera trasmessa dalla Cgil scuola, a firma di Enrico Panini, al Senatore Guido Brignone e ai membri della VII Commissione Permanente del Senato della Repubblica.

Oggetto: Disegno di Legge "Norme sullo stato giuridico e sul reclutamento degli insegnanti di religione cattolica". Osservazioni.

Confidando nella possibilità di poter avere un incontro con le SS.LL, come richiesto con lettera del 5 giugno u.s., invio una memoria sul Disegno di Legge in oggetto.

Le argomentazioni da noi sviluppate nella memoria allegata ci portano ad esprimere un giudizio nettamente negativo sul DDL, anche per le rilevanti e gravi ripercussioni che la sua approvazione produrrebbe sul versante dei diritti contrattuali e normativi del personale della scuola.

In attesa di un cortese riscontro colgo l'occasione per porgere i miei più cordiali saluti.

Roma, 16 giugno 2000

Memoria sul Testo unificato dei disegni di legge nn. 662, 703, 1411, 1376 e 2965-A

"Norme sullo stato giuridico e sul reclutamento degli insegnanti di religione cattolica"

Premessa

L’insegnamento della religione cattolica nella scuola italiana è regolamentato dalle norme concordatarie, ossia dal comune intervento di due autorità distinte, quella scolastica e quella ecclesiastica, e dall’interazione di due diversi ordinamenti, quello civile e quello canonico. Si tratta, pertanto, di un regime pattizio in cui le parti, l’Italia e la Santa Sede, regolano i rapporti, nel rispetto delle reciproche autonomie.

In particolare si disciplinano le attività svolte dalla chiesa nello stato.

Come è noto, in Italia il regime concordatario è stato rivisto e modificato con un nuovo patto, in sostituzione dei "patti lateranensi" del 1929, sottoscritto il 18 febbraio del 1984 dal Presidente del Consiglio e dal Cardinale Segretario di stato, che venne recepito dal Parlamento nella legge 121/85.

Il patto prevedeva la possibilità di ulteriori intese da raggiungere successivamente tramite una commissione paritetica nominata dai contraenti, fermo restando quanto sancito dall’articolo 7 della Costituzione sia in termini di reciproca indipendenza e sovranità sia in termini di revisione degli accordi.

Proprio in base a questo accordo venne firmata il 14/12/1985 un’intesa tra il Ministero della Pubblica Istruzione e la Conferenza Episcopale Italiana sull’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche italiane (DPR 16/12/1985, n. 751), successivamente modificata con l’intesa del 13/6/1990, divenuta esecutiva con DPR 23/6/90, n. 202, a seguito di pronunciamenti della Corte Costituzionale e della stessa giurisprudenza amministrativa.

Ma il quadro giuridico, che ne è scaturito, non trova ancora piena compiutezza, in quanto, a seguito della revisione del Concordato, la storia dell’insegnamento della religione cattolica è stata accompagnata da polemiche e difficoltà interpretative a cui si sono sovrapposte una stratificazione impressionante di norme, alcune delle quali non coerenti con gli stessi pronunciamenti della Corte Costituzionale.

L’attuale stato giuridico degli insegnanti di religione

All’interno della questione dell’insegnamento della religione cattolica nel nostro paese, che periodicamente riaffiora a seguito dell’insoddisfazione per motivi antitetici degli schieramenti laico e confessionale, la posizione "giuridica" degli insegnanti di religione cattolica è stata da sempre, già all’indomani degli stessi Patti Lateranensi, uno dei punti più "chiari" dell’annosa controversia.

Tant’è che lo stato "giuridico" dell’insegnante di religione, nonostante la revisione concordataria, è ancora regolamentato dalla L. 824 del 1930, basata sull’accordo del 1929.

Il T.U. del 1994 ha confermato quel quadro giuridico, attribuendo a questi insegnanti lo status di incaricati annuali. Su questa certezza legislativa la contrattazione collettiva ha normato il loro rapporto di lavoro, attribuendogli un inquadramento specifico. Infatti a questo personale, sebbene assunto a tempo determinato, viene riconosciuto, in caso di conferma del contratto e "... qualora permangano le condizioni ed i requisiti prescritti dalle vigenti disposizioni di legge...", ad esempio siano in servizio da più di quattro anni, lo stesso trattamento riservato al personale di ruolo ovvero assunto a tempo indeterminato.

Pertanto dal 1930 la costituzione di ruoli, cattedre e procedure concorsuali di reclutamento è stata impedita non dalla cattiva volontà del legislatore, ma dal fatto che l’attribuzione e la revoca dell’idoneità è di parte ecclesiastica e ciò non consente all’amministrazione statale la gestione diretta di questo personale.

La peculiarità del rapporto di lavoro dell’insegnante di religione è rappresentata, pertanto, dal permanere, anche nelle previsioni neoconcordatarie, di una duplice dipendenza quella statale e quella ecclesiastica, con quest’ultima in posizione di notevole rilevanza giuridica sia sotto il profilo del reclutamento, subordinato alla sua autorizzazione, sia sotto il profilo della risoluzione del rapporto, diritto di revoca. In più va sottolineato che il potere dell’autorità ecclesiastica non discende dal codice civile, ma dal codex iuris canonici.

Il canone 804 stabilisce che, per il riconoscimento dell’idoneità, l’insegnante deve avere i requisiti della "retta dottrina, testimonianza di vita cristiana e abilità pedagogica" e se non dovesse mantenersi fedele a tali principi è soggetto a revoca ai sensi del canone 805.

Per pattuizione concordataria l’Italia e la Santa Sede hanno confermato la loro indipendenza e la loro sovranità per cui appare improponibile, in presenza di tali disposizione pattizie, una soluzione che preveda l’immissione in ruolo dell’insegnante di religione senza penalizzare una parte contraente del Concordato e senza una revisione dello stesso.

Il DDL e le sue contraddizioni

Il disegno di legge, recante il titolo "Norme sullo stato giuridico e sul reclutamento degli insegnanti di religione cattolica", che riassume altri disegni di legge in materia e che è stato licenziato dalla 7° Commissione del Senato per la discussione in aula, contiene, a nostro avviso, un intervento rilevante su materie che riguardano l'ambito delle relazioni sindacali e, all'interno di queste, le condizioni relative all'eguaglianza delle condizioni di accesso e risoluzione del rapporto di lavoro. Inoltre emergono una serie di incongruenze e contraddizioni giuridiche e costituzionali di notevole rilevanza, oltre che rilevanti implicazioni di carattere politico.

Più in generale, l’eventuale approvazione di tale provvedimento non solo riaprirebbe la questione dell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, su cui già si è pronunciata ampiamente la Corte Costituzionale a proposito del "non - obbligo", ma riproporrebbe, in maniera indiretta, l’antinomia della forma Stato che la revisione concordataria aveva per certi versi superato. Si riaffaccia, anche se argomentata con motivazioni di "giustizia" per lo stato degli insegnanti di religione cattolica, l’idea di uno stato confessionale a discapito del carattere laico della Repubblica italiana sancito dalla Costituzione e confermato dalla stessa L. 121/85, reintroducendo, fittiziamente, il principio del diverso peso della Repubblica rispetto ad un soggetto diverso.

Poiché si è parlato della necessità di "giustizia" nel trattamento dei docenti di religione, occorre rilevare che il problema è semmai all’opposto, cioè applicare le norme di miglior favore previste per i docenti di religione cattolica al personale precario della scuola, che oggi ha un trattamento di gran lunga meno favorevole.

Nel merito. La richiesta di istituire ruoli provinciali per gli insegnanti di religione cattolica prende spunto da quanto contemplato nella premessa del DPR 751/85 in cui lo Stato dichiara il suo intento "di dare una nuova disciplina dello stato giuridico degli insegnanti di religione". Da qui l’automatica richiesta di istituzione di ruoli provinciali per questi insegnanti. Un siffatto automatismo, però, non trova alcuna motivazione di carattere giuridico e normativo alla luce di quanto è accaduto successivamente.

Non può sfuggire, infatti, che il citato DPR si riferiva allo stato giuridico in vigore in quel momento e non alla loro immissione in ruolo o alla costituzioni di ruoli provinciali per l’insegnamento della religione cattolica, tant’è che tale concetto è stato successivamente ribadito dallo stesso legislatore in occasione dell’emanazione del D.Lgs 297/94.

Lo Stato, invero, ha mantenuto fede all’impegno di dare agli insegnanti di religione un nuovo trattamento economico e contrattuale, disciplinando la loro prestazione con il CCNL 1994/97.

Quindi la premessa su cui regge il DDL rappresenta una evidente forzatura, mentre rimangono sullo sfondo contraddizioni di ordine sia giuridico che costituzionale. Per non parlare di quelle di ordine squisitamente politico.

Lo Stato non può riconoscere la supremazia di un altro Stato nel trattamento e nella disciplina dei rapporti di lavoro con i propri dipendenti: il DDL intende, invece, mantenere invariato il disposto concordatario che attribuisce all’autorità ecclesiastica il diritto di idoneità e di revoca dell’incarico al docente di religione.

Le implicazioni di carattere sindacale sono quindi ben evidenti fin dall’accensione del rapporto di lavoro e dalla collocazione in ruolo che sono subordinati all’idoneità attribuita dall’ordinario diocesano.

Emergono ulteriormente quando si prevede la possibilità, mediante la mobilità professionale, di poter passare ad altro insegnamento dopo aver usufruito di un reclutamento riservato per religione cattolica.

Diventano ancora più macroscopiche quando, in seguito alla revoca dell’idoneità, lo Stato assumerebbe l’onere di ricollocare, sulla base del titolo di studio, questo personale equiparandolo, con l’estensione del concetto di sovrannumero, ad un docente di una qualsiasi altra materia di insegnamento entrato in ruolo con un pubblico concorso.

Il "mercato del lavoro" nella scuola risulterebbe così alterato ben due volte.

La prima, con un'immissione in ruolo garantita da un requisito speciale.

La seconda, con la mobilità professionale o con una ricollocazione in un altro insegnamento, dopo un provvedimento, la revoca, che costituisce di fatto un licenziamento, con gravissimo pregiudizio per altri insegnati di ruolo o aspiranti all'immissione in ruolo ai quali verrebbe sottratta una disponibilità. Tutto questo, per altro, in una fase di contrazione complessiva dei posti d'insegnamento disponibili.

Questa soluzione indebolisce, nei fatti, i diritti degli insegnanti di religione e penalizza fortemente gli altri docente. Non vale, al riguardo, il richiamo al numero relativamente contenuto di docenti di religione, rispetto al contesto, essendo i meccanismi individuati potenzialmente capaci di saturare nel tempo le disponibilità di posti ordinari.

Inoltre è prevedibile un aumento di spesa derivante dal fatto che la nuova condizione potrebbe facilmente portare a revocare l'idoneità ai maestri delle scuole elementari per stabilizzare altri lavoratori.

A questo si debbono aggiungere le implicazione di ordine costituzionale dell’istituzione di ruoli provinciali per l’insegnamento della religione cattolica.

La prima. Si viene a configurare la violazione dei principi stabiliti all’articolo 3 della Costituzione, dove si prevede sia la pari dignità sociale sia l’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge. Va da sé che, restando il potere di veto da parte dell’autorità ecclesiastica previsto dal patto concordatario, il rispetto di tale principio e, soprattutto, il compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che impediscono tale affermazione viene meno. Come pure viene meno un trattamento equo dello stato nei confronti di quei cittadini di credo, fede e religione diversa da quella cattolica.

La seconda. Vi è una palese violazione dell’articolo 7 della Costituzione in quanto l’approvazione di un simile disegno di legge contrasta con il principio di indipendenza e sovranità sia dello Stato che della Chiesa. Principio recepito dalla stessa pattuizione concordataria del 1984 che ha modificato i Patti Lateranensi laddove questi consideravano la religione cattolica quale religione ufficiale della Stato.

La terza. Fermi restando i vincoli stabiliti dal patto concordatario, lo Stato con questo sistema non garantirebbe la libertà di insegnamento prescritta dall’articolo 33 della Costituzione.

Sotto il profilo prettamente costituzionale le implicazioni del disegno di legge sono di portata più ampia di quanto possa essere la richiesta di istituzione del ruolo degli insegnanti di religione. Per poter essere coerenti con tale richiesta e non cadere in contraddizione con il dettato costituzionale, lo Stato dovrebbe rivedere il Concordato ed eliminare quei vincoli: il potere di idoneità e revoca da parte dell’autorità ecclesiastica. Azione questa che non può essere rimessa al solo legislatore italiano, in quanto dovrebbe essere il risultato di una nuova pattuizione tra Stato e Chiesa con l’ammessa rinuncia da parte di quest’ultima a "sindacare" sull’attività dell’insegnante di religione.

Sotto il profilo prettamente legislativo dovrebbero essere riviste tutte le leggi che regolano tale materia, a cominciare da quella relativa allo attuale status degli insegnanti di religione.

Non deve sfuggire, infatti, che la stessa intesa concordataria ha trovato nella sua applicazione, ovvero nel DPR 751/85, un equilibrio tra diritti dell’insegnante di religione, stabiliti dalla legge e dal contratto, e diritto canonico. Una revisione di questo equilibrio comporterebbe, come già è stato ampiamente detto, una revisione totale delle norme regolative in materia che non può prescindere dagli stessi pronunciamenti della Corte Costituzionale – sentenze n. 209/89 e n. 13/91 – e dai pronunciamenti dei Tar del Lazio e dell’Emilia Romagna che hanno riconosciuto il non obbligo dell’insegnamento della religione cattolica e quindi il definitivo superamento dell’idea confessionale dello Stato.

Ci siamo soffermati sulle contraddizioni presenti nel DDL per segnalare che i presentatori della proposta, coerentemente con la loro impostazione, ripropongono le medesime contraddizioni sia sul versante del reclutamento, laddove questo è ancora subordinato al giudizio di idoneità e revoca da parte dell’autorità ecclesiastica, sia sul diritto consequenziale del docente di religione di partecipare alle operazioni di mobilità previste per il personale docente di ruolo.

Considerazioni finali

Le analisi e valutazioni esposte sopra non vogliono significare che la posizione dei docenti di religione non vada tutelata come quella di tutti gli altri lavoratori. Ma per fare ciò esistono, e sono stati già applicati, gli strumenti della contrattazione.

Allora non è sullo Stato che bisogna intervenire, che a detta dei promotori del DDL non garantirebbe l’affermazione dei diritti, bensì sulla Santa Sede che, in via pattizia, impone la sua valutazione sull’idoneità e sulla revoca dell’incarico all’insegnante di religione in aperto contrasto con tutti i principi giuridici del nostro ordinamento.

Solo rimuovendo il veto concordatario è possibile ridisegnare l’orizzonte dei diritti e dei doveri di questo personale. Ma questa via, che richiede una totale revisione del Concordato, viene in questo caso esclusa a priori, determinando una condizione non contemplata in nessun ordinamento europeo.

Al riguardo ricordiamo che il Collegio Istruttorio del Comitato Nazionale Pari Opportunità, in data 7 settembre 1999, nel pronunciarsi in merito al ricorso presentato da un’insegnante di religione cattolica alla quale, in conseguenza dello stato di maternità, era stata revocata l’idoneità da parte dell’ordinario diocesano ha deciso di interessare il giudice comunitario.

Stato giuridico degli Insegnanti di Religione Cattolica

Testo Unificato predisposto dal relatore per i disegni di legge nn. 662-703-1376-1411-2965
(presentato alla 7a Commissione del Senato il 14 luglio 1999)

Art. 1
(Stato giuridico)

1. Ai fini dell'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche di ogni ordine e grado, quale previsto dall'Accordo di revisione del Concordato lateranense, reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n.121, e dall'Intesa tra il Ministro della pubblica istruzione e il Presidente della Conferenza Episcopale Italiana, resa esecutiva con il decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1985, n.751 e successive modificazioni, sono istituiti due distinti ruoli provinciali rispettivamente per gli insegnanti di religione cattolica della scuola materna ed elementare e per gli insegnanti di religione cattolica della scuola media e secondaria superiore, fermo restando che nella scuola materna ed elementare l'insegnamento della religione cattolica può essere affidato ai docenti di sezione o di classe disponibili e riconosciuti idonei dalla competente autorità ecclesiastica, come previsto al punto 2.6 della predetta Intesa.
2. Agli insegnanti di religione cattolica inseriti nei ruoli di cui al comma 1 si applicano, per quanto compatibili con la presente legge, le norme di stato giuridico e il trattamento economico previsti dal testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n.297, di seguito denominato 'testo unico', e dalla contrattazione collettiva.

Art. 2
(Dotazioni organiche dei posti per l'insegnamento della religione cattolica)

1. Le dotazioni organiche per l'insegnamento della religione cattolica nella scuola media e secondaria superiore sono stabilite dal Provveditore agli studi, nell'ambito dell'organico complessivo di ciascuna provincia, nella misura del 70 per cento dei posti corrispondenti alle classi prevedibilmente funzionanti nel territorio di pertinenza di ciascuna diocesi.
2. Per quanto riguarda la scuola materna ed elementare, le dotazioni organiche sono stabilite dal Provveditore agli studi, nell'ambito dell'organico complessivo di ciascuna provincia, nella misura del 70 per cento dei posti corrispondenti alle classi o sezioni di scuola materna funzionanti nell'anno scolastico precedente a quello di costituzione dell'organico nel territorio di pertinenza di ciascuna diocesi e nelle quali, nel medesimo anno, gli insegnanti titolari non hanno fornito la loro disponibilità all'insegnamento della religione cattolica.
3. I posti di cui ai commi 1 e 2 possono essere coperti con personale a tempo pieno o a tempo parziale, secondo le quote e le modalità stabilite dalla contrattazione collettiva.

Art. 3
(Reclutamento)

1. Per l'accesso ai ruoli di cui all'articolo 1 si applicano, per quanto compatibili con la presente legge, le norme sul reclutamento del personale docente di cui alla Parte III, Titolo I, Capo II, Sezione II del testo unico.
2. I titoli di qualificazione professionale per partecipare alle procedure concorsuali sono quelli stabiliti al punto 4. dell'Intesa tra il Ministro della pubblica istruzione e il Presidente della Conferenza Episcopale Italiana di cui all'articolo 1, comma 1.
3.Ciascun candidato dovrà inoltre essere in possesso del riconoscimento di idoneità di cui al Protocollo addizionale, n. 5, lettera a), reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n. 121, rilasciato dall'Ordinario diocesano competente per territorio e potrà concorrere soltanto per i posti disponibili nel territorio di pertinenza di quella diocesi.
4. Relativamente alle prove d'esame, fatto salvo quanto stabilito dall'articolo 5, comma 2, si applicano le norme di cui al comma 1 del presente articolo ed in particolare l'articolo 400, comma 6, del testo unico, che prevedono l'accertamento sulla preparazione culturale generale in quanto quadro di riferimento complessivo, con l'eccezione dei contenuti specifici dell'insegnamento.
5. L'assunzione con contratto di lavoro a tempo indeterminato è disposta dal provveditore agli studi d'intesa con l'Ordinario diocesano competente per territorio, ai sensi del protocollo addizionale, n.5, lettera a), reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n. 121, e del punto 2.5 del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1985 n. 751.
6. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 4, comma 3, ai motivi di risoluzione del rapporto di lavoro previsti dalle vigenti disposizioni si aggiunge la revoca dell'idoneità da parte dell'Ordinario diocesano competente, divenuta esecutiva a norma dell'ordinamento canonico.
7. Per tutti i posti non coperti da insegnanti con contratto di lavoro a tempo indeterminato, si provvede mediante contratti di lavoro a tempo determinato stipulati dai dirigenti scolastici, su indicazione del provveditore agli studi, d'intesa con il competente Ordinario diocesano.

Art. 4
(Mobilità)

1. Agli insegnanti di religione cattolica inseriti nei ruoli provinciali di cui all'articolo 1, comma 1, si applicano le disposizioni vigenti in materia di mobilità professionale nel comparto del personale della scuola. La mobilità professionale all'interno dei predetti ruoli è subordinata al possesso del titolo di qualificazione richiesto per il ruolo al quale si aspira e, ove comporti lo spostamento dal territorio di una diocesi a quello di un'altra, al possesso dei requisiti di cui al comma 2.
2. La mobilità territoriale è subordinata al possesso da parte degli insegnanti di religione cattolica del riconoscimento dell'idoneità rilasciata dall'Ordinario diocesano competente per territorio e all'intesa col medesimo Ordinario.
3. L'insegnante di religione cattolica con contratto di lavoro a tempo indeterminato al quale sia stata revocata l'idoneità, e che non fruisca della mobilità professionale nel comparto del personale della scuola, ha titolo a partecipare alle procedure di diversa utilizzazione e di mobilità collettiva previste dall'articolo 35 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29, come modificato dall'articolo 20 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80.
4. I posti rimasti vacanti a seguito di revoca dell'idoneità non concorrono, per un quinquennio, a determinare la disponibilità per le operazioni di cui all'articolo 2 e sono coperti mediante stipula di contratti di lavoro a tempo determinato ai sensi dell'articolo 3, comma 7.

Art. 5
(Norme transitorie e finali)

1. Il primo concorso per titoli ed esami che sarà bandito dopo l'entrata in vigore della presente legge è riservato agli insegnanti di religione cattolica che abbiano prestato servizio continuativo nell'insegnamento di religione cattolica per almeno quattro anni e per un orario non inferiore alla metà di quello d'obbligo anche in ordini e gradi scolastici diversi, e siano in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 3, commi 2 e 3.
2. Il programma d'esame del primo concorso sarà volto unicamente all'accertamento della conoscenza dell'ordinamento scolastico, degli orientamenti didattici e pedagogici relativi ai gradi di scuola ai quali si riferisce il concorso e degli elementi essenziali della legislazione scolastica.
3. La presente legge si applica anche agli insegnanti di religione cattolica delle regioni di confine, ove essa non risulti in contrasto con le norme locali tutelate dal Protocollo addizionale, n.5, lettera c), reso esecutivo con legge 25 marzo 1985, n.121.