Primo Decreto legislativo: emanata la circolare

Una circolare lunghissima per chiarire, spiegare e soprattutto per convincere.
La circolare ministeriale n.29 del 5 marzo 2004 dà indicazioni e istruzioni alle scuole per l’attuazione del primo decreto legislativo di attuazione della legge 53/03 rinverdisce i fasti del centralismo ministeriale ma non ottiene nessuno degli obiettivi ad essa assegnati.
Dopo una prima parte (Aspetti e profili significativi del provvedimento legislativo) in cui ricorda i principi fondanti del provvedimento, la circolare entra nel merito delle principali questioni degli specifici settori coinvolti dal decreto.

Roma, 5 marzo 2004

SCUOLA DELL’INFANZIA

ANTICIPO
Si conferma quanto previsto dalla legge e dal decreto: l’anticipo nella scuola dell’infanzia si può fare solo in forma di sperimentazione a determinate condizioni (esaurimento delle liste di attesa, disponibilità dei posti, assenso del comune).
La circolare, invece, non chiarisce e non offre garanzie in merito alle altre due condizioni poste in modo vincolante dalla legge: la definizione di nuove professionalità e modalità organizzative.
La legge 53/03 rende possibile l’iscrizione anticipata alla scuola dell’infanzia dei bambini con meno di tre anni alle condizioni sopra citate e “anche in relazione all’introduzione di nuove professionalità e modalità organizzative”. Sulla base della legge la possibilità di iscrizione anticipata nella scuola dell’infanzia è contestuale all’introduzione di nuove professionalità e modalità organizzative, non c’è un prima e un dopo.
Il decreto, invece, modifica questa impostazione e afferma che la sperimentazione dell’anticipo della frequenza della scuola dell’infanzia da parte dei bambini “under 3” deve essere “volta anche alla definizione delle esigenze di nuove professionalità e modalità organizzative”.
Di conseguenza le sperimentazioni di anticipo, secondo il decreto, possono anche partire in assenza di nuove professionalità e modalità organizzative, che verrebbero definite attraverso le esperienze stesse.
La scelta fatta dal governo di allentare il vincolo posto dalla legge deriva dall’assenza di iniziativa in proposito: nessuna ricerca per definire le nuove professionalità necessarie, nessuno confronto con le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali, zero risorse per abbassare il numero di alunni per sezione in caso di inserimento di bambini di due anni e mezzo.
Se il decreto affievolisce il vincolo posto dalla legge, il Ministero, attraverso la circolare sulle iscrizioni, sposta l’attenzione sulle modalità per la definizione delle condizioni professionali e organizzative. La circolare sulle iscrizioni per l’anno scolastico 2004/05 su questo punto è chiara: per ammettere gli “under 3” nella scuola dell’infanzia sono necessarie vere e proprie intese tra le Direzioni Scolastiche Regionali e i Comuni interessati volte a certificare l’esistenza delle condizioni previste dalla legge. Solo in presenza di queste specifiche intese, entro il 15 febbraio 2004, era possibile iscrivere alla scuola dell’infanzia le bambine e i bambini che hanno compiuto tre anni entro il 28 febbraio 2004. Le intese avrebbero anche dovuto definire i percorsi e le risorse per definire le nuove professionalità e modalità organizzative.
Alla CGIL Scuola non risulta che in qualche realtà siano state fatte delle intese.
Il ministero dovrebbe, quindi, prendere atto che le condizioni, da lui stesso poste, per far partire l’anticipo non ci sono e rinviare tutto al prossimo anno scolastico.
Invece, si tenta in vario modo di aggirare le condizioni poste dalle legge e precisate nelle intese con l’ANCI per realizzare, comunque, un anticipo privo di garanzie a tutela dei diritti educativi dell’infanzia.
Si continua a fare riferimento generico alle intese tra Direzioni Regionali e Comuni, ma senza precisare i contenuti sulle quali deve esserci accordo, mettendo in primo piano l’assenso del singolo Comune “nell’ambito di intese con gli Uffici scolastici”.
Nulla di preciso anche in relazione all’incremento degli organici connesso all’introduzione di nuove professionalità e modalità organizzative: solo una vaga promessa di qualche posto in più sull’organico di fatto.
Per la definizione dei nuovi profili professionali si rinvia ad una possibile riapertura del contratto nazionale (vedi art.43 del CCNL): sfugge come sia immaginabile nei pochi mesi che ci dividono da settembre risolvere la questione dei nuovi profili professionali, passando attraverso la riapertura del contratto nazionale e la formazione per i nuovi profili.
È evidente che l’impostazione della circolare è volta a favorire una diffusione strisciante degli anticipi nella scuola dell’infanzia, senza regole e controlli, per soddisfare la richiesta sociale senza vincoli di qualità a presidio dei diritti educativi dei bambini.
Le scuole che non intendono realizzare l’anticipo, in assenza delle condizioni previste dalla stessa legge, possono non aderire all’iniziativa. L’anticipo è infatti possibile nelle scuola dell’infanzia solo in forma sperimentale e, quindi, attraverso una delibera del collegio dei docenti.
Oltre al voto contrario dei collegi docenti un altro strumento di difesa contro l’anticipo selvaggio è rappresentato dalla vigilanza sulla presenza delle intese necessarie per acquisire le iscrizioni: senza le intese tra Direzione Scolastica Regionale e Comuni le iscrizioni non possono essere accettate, né considerate valide.

ORARIO DI FUNZIONAMENTO
La nuova circolare ripropone, a titolo indicativo, i tre modelli orari, già individuati nella circolare sulle iscrizioni, riferiti all’orario minimo (25 ore settimanali/875 ore annuali), all’orario normale (40 ore settimanali/1400 ore annuali) e all’orario massimo (48-49 ore settimanali/1700 ore annuali).
Saranno le scuole autonome a definire gli effettivi quadri orari settimanali e giornalieri sulla base del proprio progetto educativo e in modo che siano compatibili con l’organico assegnato e le prevalenti richieste delle famiglie.
La riduzione di fatto della scuola dell’infanzia a servizio a domanda individuale è evidente: il progetto educativo della scuola deve essere comunque compatibile con gli organici assegnati e le richieste delle famiglie, senza alcun riferimento agli standard di qualità in difesa dei diritti degli allievi.
Fino ad oggi l’orario antimeridiano nella scuola dell’infanzia era possibile solo in via eccezionale e transitoria, “in relazione a particolari situazioni di fatto esistenti (es. mancanza della mensa) e fino al superamento di esse” (art. 104 Dlgs. 297/94)
Ora, dopo l’approvazione del decreto, su richiesta delle famiglie, l’orario antimeridiano (25 ore settimanali) è possibile per le nuove sezioni anche in via ordinaria, mentre per quelle già esistenti rimane vigente l’orario di funzionamento previsto dal testo unico (art. 19 del decreto n. 59/04)
Per il futuro è, quindi, affidata alla responsabilità progettuale delle scuole evitare la trasformazione della scuola dell’infanzia in un supermarket assistenziale attraverso l’offerta alle famiglie di modelli orari di funzionamento che salvaguardino la possibilità di giornate educative significative e di percorsi formativi efficaci e rispettose dei ritmi di apprendimento.

SCUOLA PRIMARIA

ANTICIPO DELLE ISCRIZIONI
La circolare conferma la scelta già fatta con la circolare sulle iscrizioni di limitare anche per il prossimo anno scolastico l’anticipo ai bambini nati entro il 28 febbraio 2004.
Come è noto la legge 53, a questo fine, prevede uno specifico finanziamento, insufficiente a garantire l’anticipo a tutti gli aventi diritto. Per questa ragione non ha esteso il termine, come previsto dalla legge 53, al 30 aprile e confida in un afflusso limitato di iscrizioni di anticipatari, analogamente a quanto avvenuto nel precedente anno scolastico.

ORARI DI FUNZIONAMENTO
Le scuole sono chiamate a ridefinire l’offerta formativa, in particolare a progettare l’offerta facoltativa e opzionale, sulla base delle scelte effettuate dalle famiglie in relazione ai nuovi modelli orari previsti dal decreto.
In realtà questa scelta non è avvenuta perché al momento delle iscrizioni il decreto non era vigente, come sostengono i ricorsi presentati dai sindacati confederali contro la CM 2/04.
D’altra parte la stessa circolare in oggetto sostiene che per l’anno scolastico 2004/05 sarebbero state “fornite prime indicazioni in ordine alle scelte delle famiglie, con la precisazione che tali scelte, da esprimere all’atto delle iscrizioni, utilizzando l’apposito modulo (identico a quello degli anni precedenti) dovevano riferirsi all’opzione tra l’orario obbligatorio e l’orario comprensivo di quello facoltativo opzionale”.
Le famiglie che hanno effettuato le iscrizioni alla prima classe della scuola primaria hanno potuto effettuare una scelta tra tempo dei moduli (27 ore settimanali), ora considerato orario obbligatorio, e tempo pieno (40 ore), ora considerato orario comprensivo di quello facoltativo e opzionale e della quota per la mensa.
Mentre le famiglie degli alunni attualmente frequentati non hanno espresso alcuna scelta, vista la prassi della conferma delle iscrizioni.
Quindi le scuole saranno chiamate a ridefinire la propria offerta formativa a fronte di un’espressione di volontà dei genitori che, per le nuove classi prime, riguarda i modelli scolastici previgenti (moduli e tempo pieno) e a nessuna espressione di volontà per tutti gli altri alunni già frequentanti, se non l’implicita accettazione dei modelli scolastici ora attuati, insita nell’avvenuta riconferma delle iscrizioni.
In questa situazione, derivante dalla decisione del Ministero di non riaprire le iscrizioni, le scuole non potranno fare altro che riprodurre i modelli scolastici dei moduli e del tempo pieno, senza prevedere divisioni interne tra quote temporali obbligatorie e facoltative/opzionali.
A questo proposito, la stessa circolare invita le scuole ad articolare l’offerta formativa “secondo modelli unitari comprendenti il tempo scuola obbligatorio e il tempo scuola facoltativo e opzionale” ed esclude, sia pur solo in prima applicazione, opzioni riferite solo a una parte delle 99 ore annue.
Mentre non è accettabile la possibilità di raggruppare per le attività facoltative e opzionali alunni appartenenti a classi diverse, visto che in questo modo si riprodurrebbe il modello dequalificato del doposcuola, a favore del quale le famiglie al momento delle iscrizioni non hanno esercitato alcuna opzione.

ORGANICI
Sempre in via di prima applicazione, anche per l’impossibilità di una puntuale ricognizione delle richieste di tempo scuola, il Ministero assicura alle scuole dotazioni organiche sufficienti a garantire un tempo scuola di 30 ore settimanali.
Mentre l’organico del tempo pieno è confermato dal decreto nelle misura dei posti attivati quest’anno, l’organico attualmente attribuito ai moduli, pur in presenza dell’impegno a garantire le 30 ore, potrebbe, comunque, subire delle riduzioni riferite alla quota funzionale e di compresenza degli insegnanti.
Il Ministero, invece, non ha alcuna intenzione di dare una risposta positiva alla crescente richiesta di tempo pieno, per soddisfare la quale in sede di confronto con il Ministro abbiamo proposto di non effettuare l’ulteriore riduzione di posti (12.500) previsto dalla legge finanziaria.

FUNZIONE TUTORIALE
La circolare sostiene che quanto previsto dal decreto non comporta l’istituzione di una nuova figura professionale, ma è una funzione che rientra nel profilo professionale del docente.
Sempre in questa direzione ricorda che il decreto evidenzia la contitolarità educativa e didattica di tutti i docenti, esclude rapporti di sovraordinazione nei confronti degli altri docenti, si richiama all’autonomia scolastica e a criteri di flessibilità e alla necessità dell’apporto congiunto e paritetico degli altri docenti nello svolgimento delle attività di documentazione, valutazione e orientamento.
Al tempo stesso la circolare prevede che vi siano docenti affidatari dell’attività tutoriale, per i quali, a regime, è previsto il possesso di una specifica formazione. I docenti titolari della funzione tutoriale sono individuati attraverso il conferimento di uno specifico incarico da parte del dirigente scolastico, sulla base dei criteri espressi dal Collegio dei docenti e dal Consiglio dell’istituzione scolastica.
Quest’ultimo è posto dal decreto sullo stesso piano del collegio dei docenti, pur trattandosi di criteri tecnico- professionali, anche se la circolare cerca di smussare gli angoli.
La circolare, in definitiva, conferma la divisione dei docenti tra tutor e non tutor.
I docenti a cui sarà conferito l’incarico di svolgere la funzione tutoriale dovranno assumere una responsabilità prioritaria in merito a assistenza tutoriale, rapporto con le famiglie, orientamento per le scelte delle attività opzionali, coordinamento delle attività, cura della documentazione.
Inoltre la circolare si limita a confermare che il docente cui è affidata la funzione tutoriale deve svolgere una attività di insegnamento non inferiore alle 18 ore settimanali nei primi tre anni della scuola primaria, mentre le Indicazioni Nazionali, allegate al decreto e che la circolare prevede vengano adottate dalle scuole, sostengono che il tutor “svolge attività educative e didattiche in presenza con l’intero gruppo di allievi che gli è stato affidato per l’intero quinquennio, per un numero di ore che oscillano da 594 (18 settimanali) a 693 (21 settimanali) su 891 annuali”
Come questa mole di responsabilità e la pesante prevalenza temporale per l’insegnamento nella stessa classe sia conciliabile con la contitolarità e la pari dignità professionale dei docenti è un mistero che la circolare non scioglie, né riteniamo possa farlo nelle ulteriori indicazione e precisazioni che il Ministero si impegna a impartire.
Come abbiamo in più occasioni affermato l’attribuzione della responsabilità tutoriale a una parte dei docenti è in aperto contrasto con l’unitarietà della funzione docente prevista dal contratto nazionale di lavoro, oltre a rappresentare una ingerenza nelle materie di competenza della contrattazione (profilo professionale, orario di servizio, mobilità, retribuzione, carriere).
Le fumosità di questa circolare non risolvono, né potrebbero farlo, il contrasto tra quanto prescritto dal decreto sulla funzione tutoriale, le prerogative dell’autonomia scolastica e le competenze del contratto nazionale di lavoro.
La via di uscita è una sola, il Ministro deve fare marcia indietro sul tutor, riconoscere che i compiti inclusi nella funzione tutoriale appartengono a tutti gli insegnanti e che le modalità per attuarli sono prerogativa dell’autonomia didattica e organizzativa delle scuole

VALUTAZIONE
L’ esame di quinta elementare rimane sicuramente in vigore solo per l’anno scolastico in corso, poi si rinvia all’art. 19 comma 3 del decreto, che mantiene in vita alcuni articoli, compreso quello sull’esame di licenza elementare, del testo unico (dlgs 297/94) per le classi attualmente funzionanti e fino ad esaurimento delle stesse. L’esame di quinta dovrebbe quindi rimanere ancora per quattro anni, ma la formulazione non è esplicita.

INDICAZIONI NAZIONALI
La circolare illustra alcuni punti significativi delle Indicazioni Nazionali introdotte dal decreto in via transitoria, in attesa del regolamento previsto dall’art. 7 della legge 53/03.
Quest’ultimo riferimento è stato introdotto nell’ultimissima versione del decreto, appena prima della pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, in sostituzione del precedente art. 8 Dpr 275/99.
Gli indirizzi curricolari nazionali previsti dal Regolamento dell’autonomia scolastica (art. 8 Dpr 275/99), quindi, non ci sono. Non c’è nemmeno il nucleo essenziale dei piani di studio previsto dall’art. 7 della legge 53. Entrambe le norme prevedono la definizione della quota nazionale dei curricoli (Dpr 275/99) o piani di studio (L. 53/03) attraverso un regolamento con specifiche procedure di approvazione, che, tra l’altro, prevedono l’espressione di parere delle commissioni parlamentari competenti, del Consiglio di Stato e, secondo il percorso previsto dal Dpr 275, anche del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione.
La procedure legittima per la definizione dei curricoli della scuola dell’autonomia non è mai stata avviata, le Indicazioni Nazionali sono, quindi, introdotte in via assolutamente transitoria (“fino all’emanazione del relativo regolamento governativo”).
A questo si deve aggiungere che le attuali Indicazioni sono stato elaborate in modo unilaterale da commissioni segrete e non pluraliste i cui risultati sono stati stroncati dal Consiglio Nazionale Universitario, che, in un parere richiesto dallo stesso Ministro, ha messo in luce la debolezza culturale e pedagogica delle Indicazioni, oltre a quella sintattica e grammaticale.
Gli insegnanti e il mondo della scuola, poi, non sono mai stati chiamati ad esprimere nemmeno un parere su questo nuovo documento curricolare, pur essendo i migliori esperti in materia.
Nuovi documenti curricolari, in sostituzione dei programmi vigenti, possono essere introdotti solo attraverso una procedura legittima, oltre, sperabilmente, alla partecipazione e alla condivisione della comunità scientifica e professionale.
Ne consegue che le Indicazioni Nazionali, introdotte dal decreto, non sono da considerarsi i nuovi curricoli nazionali, ma solo un ulteriore documento offerto all’attenzione delle scuole, o per lo meno alla lettura, che non supera la vigenza degli attuali programmi (Orientamenti ’91 per la scuola dell’infanzia, Programmi ’85 per la scuola elementare, Programmi ’79 per la scuola media).
Per l’anno scolastico 2004/05, in attesa del regolamento che definisce i curricoli nazionali, le scuole fonderanno la progettazione delle attività sui programmi attualmente vigenti e terranno conto, oltre alle Indicazioni, di diversi documenti che in questi anni, a diverso titolo, sono stati elaborati e posti all’attenzione delle scuole, quali il curricolo verticale della Commissione De Mauro e il dibattito sui saperi essenziali.
Anche le attività di ricerca e formazione in servizio dovranno essere caratterizzate da questa impostazione aperta e pluralista.

SCUOLA SECONDARIA DI I GRADO

ORARIO DI FUNZIONAMENTO
L’orario di funzionamento articolato sulla quota obbligatoria di 891 ore, sulla quota opzionale di 198 ore e sulla quota massima di 231 ore relativa alla mensa e al dopo mensa, per l’anno scolastico 2004/05, riguarderà soltanto la prima classe, così come tutte le novità che riguardano l’organizzazione dei docenti e delle cattedre, le discipline e i contenuti d’insegnamento, mentre per le seconde e le terze classi il riferimento è alla normativa previgente.
Strettamente connesse con l’orario di funzionamento sono le modalità per garantire la facoltà di scelta delle famiglie delle attività opzionali – facoltative, gratuite per le famiglie stesse.
Con ripetuti rimandi dalla libertà di scelta delle famiglie alla libertà di offerta delle scuole, si risolve la contraddizione con il richiamo alla collaborazione fra scuola e famiglia: in sintesi le famiglie contribuiscono a definire i percorsi formativi dei figli ma adattano le richieste alle risorse professionali che la scuola può offrire, le scuole allestiscono un repertorio di allettanti proposte per orientare le scelte, il tutto dentro le compatibilità che le risorse di organico definiranno.
Le libertà delle famiglie a confronto con le libertà delle scuole, il tutto sottoposto alle libertà del MIUR di determinare gli organici che condizioneranno pesantemente l’esercizio delle libertà di famiglie e scuole. Un vero trionfo di libertà.

ORGANICI
Si conferma l’assetto organico secondo i criteri fissati con il DPR n. 782/82, cioè un organico che copre le 30 ore di attuale funzionamento ordinario della scuola media, e la quantità di posti attivati a livello nazionale per il tempo prolungato. Ogni scuola dunque dovrebbe poter far conto su un organico che copre 30 ore di funzionamento oppure 36-40 se il modello di riferimento è un tempo prolungato. Come garantire mense ed attività opzionali che “nella loro massima estensione oraria” possono prevedere un orario di funzionamento di 33 ore?
La circolare ci informa che tali attività saranno assicurate entro il limite delle risorse di organico determinate a livello nazionale!
Le risorse di organico verranno attribuite secondo le modalità attuali, tuttavia, dal momento che il decreto modifica le quote orarie annuali delle discipline, saranno poi le scuole che adegueranno le cattedre date agli orari definiti dai nuovi piani di studio. La possibile conseguenza è che ci siano riduzioni di orario di cattedra, in questo caso i docenti coinvolti sono tenuti al completamento nell’orario facoltativo.

ASSETTI DELLE DISCIPLINE D’INSEGNAMENTO
L’assetto pedagogico didattico e organizzativo a cui le scuole devono ispirarsi è quello definito nell’allegato C e D del decreto, da cui si ricava anche la consistenza oraria delle varie discipline, la cui quantificazione può variare da una quota minima a una quota massima purchè le compensazioni fra le varie quote delle discipline producano un tempo massimo annuale di 891 ore.
Lingua straniera: nell’organico di diritto verranno definiti i posti soltanto per la prima lingua secondo gli attuali quadri orari. In una fase successiva l’amministrazione definirà il fabbisogno per la seconda lingua e coprirà i posti necessari utilizzando le risorse di organico esistenti dove vi erano sperimentazioni, oppure gli stessi docenti che garantiscono la prima lingua, se disponibili.
Educazione tecnica: si fa riferimento al decreto, cioè alla possibilità di utilizzare i docenti che perdono ore di insegnamento nella disciplina di tecnologia inserita nell'area di scienze e comunque per tutte le attività previste dalla scuola.
Strumento musicale: le cattedre verranno attribuite in organico di diritto e secondo i criteri della attuale normativa, l’insegnamento si colloca in orario facoltativo a scelta individuale delle famiglie. Gli alunni che frequenteranno tali attività devono essere sottoposti a procedure selettive.

FUNZIONE TUTORIALE
Confermando i compiti assegnati al tutor dal decreto, si dice che l’incarico deve essere attribuito nell’ambito delle risorse assegnate alle scuole, con soluzioni transitorie e criteri di flessibilità.
Il Collegio Docenti che è l’organo che fornisce al Dirigente Scolastico i criteri per l’assegnazione dei docenti alle classi, esso individuerà anche i criteri per il conferimento della funzione tutoriale.
La conferma implicita è che sia il Dirigente Scolastico ad individuare e nominare il docente tutor, sia pur sulla base dei criteri dettati dal Collegio dei docenti.

VALUTAZIONE
La scuola secondaria di I grado è articolata in un biennio iniziale e un terzo anno di orientamento, la valutazione è periodica e annuale. Il comportamento fa parte degli aspetti da valutare, così come tutte gli apprendimenti relativi sia ad attività obbligatorie che opzionali.
Gli insegnanti possono non ammettere gli alunni alla classe intermedia, la terza media si conclude con un esame di Stato e la validità dell’anno scolastico si ottiene con la frequenza di due terzi del monte orario individuale di ciascun alunno.

PIANI DI STUDIO PERSONALIZZATI E OBIETTIVI SPECIFICI DI APPRENDIMENTO
Si rimanda alla lettura dell’allegato C sia per gli obiettivi specifici che per i livelli essenziali di prestazione, le discipline, le educazioni.