Il rilancio di una Costituzione materiale progressiva

A conclusione dei lavori del seminario Fulvio Fammoni, segretario confederale della Cgil, non poteva nascondere le sue preoccupazioni sulla manovra economico-finanziaria che non solo non interviene sui problemi, ma peggiora la situazione deprimendo lo sviluppo. Una manovra che ancora una volta colpisce il lavoro e il potere d'acquisto, blocca i rinnovi contrattuali e le anzianità. Saranno tolti 3 miliardi alle Regioni e 10 miliardi agli Enti locali, ma non si sa quanti di questi tagli riguarderanno in dettaglio i settori della conoscenza. Ancora una volta – dice Fammoni – l'istruzione e il sapere sono ritenuti un costo. I parametri con cui si taglia sono rigidi: si sa che ogni ministero avrà il 10% di risorse in meno, tutto allo stesso modo, poi ciascuno deciderà dove colpire. Che farà il Miur? Taglierà sui precari dell'università e della ricerca? Taglierà ancora sul funzionamento amministrativo? Che ne sarà della terza area dei professionali che di certo le regioni non finanzieranno? Gli stati generali della conoscenza che la Cgil ha convocato in autunno dovranno cimentarsi con questi problemi.

Anche secondo Fammoni il definanziamento della scuola pubblica sta mettendo in discussione diritti costituzionalmente garantiti. E ha ricordato che anni fa quando si parlava di Costituzione materiale, rispetto a quella formalizzata nella Carta del '48, si faceva riferimento a un ampliamento dei diritti, a un aggiornamento progressista della legge fondamentale. Oggi invece si sta creando una Costituzione materiale regressiva, come regressivo e retrivo è il contenuto molte iniziative chiamate "riforma". Esemplare a questo proposito è il concetto di eguaglianza, oppure quello di pari opportunità. Su lavoro, giustizia, conoscenza il governo produce una legislazione ordinaria che scardina di fatto principi costituzionali fondamentali, creando appunto una costituzione materiale regressiva contro la quale non è sufficiente il richiamo alla costituzione formale.

La manovra finanziaria pone un altro interrogativo: il trasferimento previsto verso le regioni è inferiore al taglio programmato, il che significa che dopo la manovra o il federalismo naufraga, oppure ci sarà un peggioramento della qualità della vita sul territorio (in settori importanti come istruzione, formazione, sanità...). Sarà il federalismo del "fai da te". E l'autonomia scolastica sarà solo un centro di spesa. Questi problemi saranno presenti nell'iniziativa politica della Cgil che dovrà allargare le alleanze sociali.

Hanno portato il loro contributo al seminario Rita Battaglia della Federconsumatori, Mariano Di Palma dell'Unione degli Studenti, Sofia Sabatino della Rete degli studenti medi.

Cettina Maccarone, Dirigente scolastico di Catania, non è potuta intervenire per ragioni di tempo, ma ci ha lasciato il suo contributo.

L'autonomia funzionale delle scuole

Armando Catalano, già dirigente FLC oggi dirigente scolastico, ha parlato di spese improprie (tarsu, supplenze ecc.) a carico delle scuole, conseguenti a una malintesa autonomia. Autonomia non significa che la scuola è un centro di spesa ad arbitrio della dirigenza. È "un'autonomia funzionale che vive di trasferimenti". I contributi dei genitori devono servire per interventi migliorativi e non per anticipazioni per conto del Miur, o per consentire alla scuola di dare una minima offerta formativa. Prendendo atto delle valutazioni del professor Degni sul bilancio di cassa, Catalano ha detto che però vanno messi dei paletti, il primo dei quali è il ripristino del finanziamento per il funzionamento ordinario e amministrativo, il secondo riguarda la certezza dei finanziamenti. Non si può, come è stato fatto finora, tagliare in corso d'opera. L'autonomia, inoltre, non è abbandonare le scuole a se stesse, il finanziamento deve avere anche una funzione perequativa: dare di più dove c'è più bisogno. Per questo teme che il federalismo finisca per accentuare differenza e diseguaglianze. Le Associazioni di scuole autonome potrebbero fronteggiare e arginare questa deriva, associazioni non autoreferenziali, ma rappresentative di tutti i soggetti interessati alla scuola. Ha chiesto una legge che formalizzi questa rappresentanza.

La privatizzazione della scuola pubblica

Nando Tribi, Dsga di un tecnico-professionale di Piacenza, ha spiegato le pesanti responsabilità che sente chi amministra la scuola quando prende iniziative obbligatorie per il funzionamento per poi scoprire mesi dopo che non ci sono i finanziamenti ordinari per quelle spese. Il contributo delle famiglie copre il 47% delle attività didattiche e oltre ¼ del bilancio. Sottraendo risorse lo Stato privatizza di fatto la scuola pubblica. Ma anche le famiglie sentono il peso della crisi: "nella nostra scuola – dice – il 10% delle famiglie contribuisce finanziariamente a tutte le attività della scuola, ma ben il 50% non ha alcuna possibilità di contribuire ad alcunché". Con la conseguenza che nella scuola pubblica si riproducono le diseguaglianze. Costringere le scuole a vivere di soli contributi privati, da enti locali e imprese del territorio, significa esporle al rischio di lavorare solo su progetti con ritorno economico, a prescindere dalla qualità. Lo Stato si sta ritirando dal finanziamento ordinario e a maggior ragione nega alcun investimento sulle scuole: niente nuove tecnologie, niente laboratori... In questo modo l'impoverimento è generale.

La scuola sta perdendo le difese immunitarie

"Il mio mestiere è garantire il diritto all'istruzione" dice Pancrazio Toscano, dirigente scolastico di una scuola media di Matera con 500 alunni. "Non accetto di trovare mille espedienti per non interrompere il pubblico servizio, la prestazione agli alunni", lavorando (diminuendo di fatto) il tempo scolastico. Toscano denuncia anche il clima ostile in cui lavora la scuola: le tolgono i mezzi per poi dire che non funziona. Si stupisce che nessuno denunci dirigenti e docenti per il restringimento dell'offerta formativa. In 3 anni la scuola ha speso 200 mila euro per supplenze e sostituzioni che non poteva evitare: il Miur ne ha ridati 60 mila e sul resto da risposte evasive. Vorrebbe intraprendere un'azione legale per recuperare i crediti. Con toni molto accorati Toscano descrive lo stato della scuola nel suo insieme, che sta perdendo le sue difese immunitarie e da luogo di libertà sta diventando cinghia di trasmissione del potere, luogo di servilismo. "La scuola è debole – continua – anche per il silenzio del mondo accademico", dai pedagogisti, ai filosofi, agli economisti, ai giuristi... Paventa anche il prossimo federalismo: "la regionalizzazione dell'istruzione è la morte della scuola" che deve formare cittadini del mondo. Il federalismo si innesta sul deficit della cultura del territorio.

Decreti ingiuntivi per recuperare i crediti

Solo in Lombardia le scuole hanno crediti verso il Miur per un totale di 200 milioni di euro, di cui oltre 100 sono stati spesi per le supplenze. Sono i dati che fornisce Raffaele Ciuffreda, responsabile dirigenti scolastici FLC Lombardia. La situazione è nota al Miur che dichiara l'esistenza di un avanzo. Ciuffreda respinge le bacchettate contro dirigenti e direttori che secondo l'amministrazione (anche quando era ministro Fioroni) sprecano. E invece i crediti (le spese che le scuole anticipano) aumentano e le scuole si vedono costrette a ridurre il tempo scuola e si barcamenano a danno della qualità della prestazione.

Poiché la situazione diventa insopportabile, il Lombardia molte scuole si rivolgono ai giudici e sono già arrivati all'Ufficio scolastico regionale ben 300 decreti ingiuntivi.

Informare sullo stato dei bilanci delle scuole

In Puglia la spesa per alunno (circa 5.800 euro) è la più bassa d'Italia, scarsa è l'offerta di servizi scolastici, quasi tutti gli istituti hanno gravi problemi strutturali. Paolo Peluso, segretario generale della FLC regionale descrive in pochi fotogrammi la situazione. A cui si aggiungono i tagli lamentati da tutte le scuole d'Italia. L'impoverimento economico ha poi delle conseguenze sui comportamenti: il ritardo enorme con cui vengono pagate al personale le attività aggiuntive provoca disaffezione e sfiducia. E si parla di personale che contribuisce di tasca propria per acquisire materiali didattici. In una situazione svantaggiata in partenza come quella pugliese è difficile raggiungere standard qualitativi elevati.

Peluso propone di rafforzare e diffondere sul territorio l'informazione sullo stato dei bilanci delle scuole anche per arginare il tentativo di scaricare la colpa su dirigenti e Dsga, come tenta di fare il Ministro per metterli a tacere.

La collaborazione tra scuole e famiglie

Irene Parlagreco, Dsga di un istituto comprensivo di Scandicci in provincia di Firenze, ha consegnato un documento scritto dai genitori e dal personale delle scuole del comune. I tagli agiscono fin dalla scuola dell'infanzia che finora riusciva ad accogliere la totalità dei bambini e adesso deve respingere. Per il Miur va bene così visto che "non è scuola dell'obbligo". La scuola primaria non può più garantire il tempo pieno neanche alle famiglie che lo hanno richiesto; si affollano le classi e non si garantisce lo spazio minimo (1,80 mq a bambino) per la sicurezza; l'inglese verrà insegnato da docenti non specializzati. Anche nella scuola media si è ridotto il tempo scuola e non ci sono più ore per laboratori, uscite didattiche e altri progetti pur previsti dal Pof. Per portare i ragazzi ai musei i docenti hanno "regalato" ore straordinarie. In assenza di un insegnante i ragazzi vengono affollati in altre classi perché mancano i soldi per pagare le supplenze. Anche nella scuola superiore viene tagliato il tempo scuola. Nei tecnici e professionali vengono tagliate, in seguito alla "riforma", proprio le materie professionalizzanti.

E intanto le scuole della Toscana hanno accumulato crediti tra i 150.000 e 250.000 euro.

Anche Angela Nava del Comitato dei genitori democratici ha sollecitato una forte mobilitazione di tutti i soggetti interessati contro l'impoverimento di risorse umane ed economiche della scuola pubblica, sapendo che essa gode ancora di una forte credibilità presso le famiglie.

Fare chiarezza sui residui

Per Claudio Innamorato della FLC regionale del Piemonte va fatta estrema chiarezza per quel che riguarda la situazione pregressa delle scuole. A questo proposito è improprio e sarebbe molto penalizzante per le scuole prendere a riferimento, ai fini del saldo, solo quei residui attivi a cui corrispondono analoghi residui passivi. Inoltre il passaggio al bilancio di cassa, previsto dalla legge 196/2009, penalizzerebbe ulteriormente l'autonomia scolastica.

Cosa sta facendo il Miur

Ambasciator non porta pena, si potrebbe dire dopo avere ascoltato l'intervento di Franca Vorgnano, dirigente del Miur, che ha spiegato che si stanno coprendo le spese per l'esercizio attuale: quelle per gli esami di stato sono coperte, quelle per le supplenze lo saranno in base alle nomine fatte e che i fondi contrattuali sono intangibili in quanto vincolati al pagamento del salario accessorio dei dipendenti. Resta il nodo irrisolto del pregresso, oggetto di confronto con il Mef. Da due anni sono stati tagliati i fondi il funzionamento amministrativo e didattico, pari a 260 milioni di euro): ne sono stati erogati 60 milioni per l'anno scorso e se ne aspettano altri 60 per quest'anno. Il ritardo dei finanziamenti della legge 440/97 è dovuto all'iter parlamentare particolarmente difficoltoso: il decreto per lo scorso anno è stato firmato a febbraio.

Concludendo il suo intervento informativo, la dottoressa Vorgnano ha espresso le sue riserve sul passaggio al bilancio di cassa che inciderebbe negativamente soprattutto di fronte al federalismo fiscale che produrrebbe diseguaglianze nella distribuzione dei fondi.

Lo smantellamento della scuola pubblica in barba alla Costituzione

Antonio D'Andrea, docente di diritto costituzionale all'università di Brescia, nella sua relazione sul diritto costituzionale all'istruzione ha spiegato come questo diritto sociale, obbligatorio, garantito a tutti, gratuito, obblighi il soggetto pubblico a fornire una prestazione. Oggi il soggetto pubblico si ritira sempre più da questo obbligo, uscendo da un contesto costituzionale. Come avviene tutto questo? Con un'operazione ideologica e finanziaria. Si parla di sistema integrato di istruzione mettendo sullo stesso piano scuola pubblica e scuola privata. Il prof. D'Andrea spiega che invece nella Costituzione è indicato il primato della scuola pubblica, l'unica in grado di osservare il principio di uguaglianza sostanziale. Infatti nella Carta vige un principio meritocratico, quello che i capaci e meritevoli devono essere aiutati e sostenuti nel caso non abbiano i mezzi necessari. "la scuola, quindi – continua D'Andrea – è un veicolo di uguaglianza sostanziale". Inoltre la scuola pubblica è laica, non è né confessionale né ideologica, il reclutamento dei docenti è tale da garantire la libertà di insegnamento... è un'istituzione funzionale all'assetto democratico del Paese. La stessa parificazione della scuola privata non è automatica ma avviene in seguito a un atto autoritativo dello Stato che controlla criteri, requisiti e valuta le equipollenze. Secondo il costituzionalista diminuire le prestazioni pubbliche in campo scolastico attraverso i tagli è una scorciatoia per introdurre una sorta di sussidiarietà verticale con il sistema privato: un'insidia penetrata nella Costituzione con la riforma del titolo V. Lo scenario che ci viene presentato è il seguente: con il finanziamento pubblico della scuola privata lo Stato risparmia e il privato è chiamato a svolgere una funzione di pubblica utilità. Inoltre ci dicono che istituire scuole private non è un business (come invece è), ma una forma di pluralismo contro il monopolio statale. Ma lo Stato il monopolio lo detiene sul controllo della qualità in base alla quale valuta se una scuola privata ha diritto, ad esempio, alla parità. Stanno inoltre giocando ambiguamente sulla libertà delle famiglie di scegliere l'educazione per i propri figli: ma la Costituzione parla di diritto-dovere delle famiglie, diritto del minore e dovere dei genitori a reclamarlo, non certo di una scuola su misura o à la carte. D'Andrea parla di una lettura ideologica della Costituzione da parte del Governo. La situazione si complica con il federalismo. La Corte costituzionale ha spiegato che l'emanazione di norme generali è di competenza esclusiva dello Stato, i principi fondamentali sono di competenza dello Stato e delle Regioni. Come se ne viene fuori? Con la leale collaborazione tra le due istituzioni su tutte le materie. In tutto questo l'autonomia scolastica non ha davvero molto spazio.

Dal bilancio di competenza al bilancio di cassa

Il professor Marcello Degni, docente di contabilità pubblica all'università di Pisa, ha aperto la sua relazione parlando della durezza della manovra del governo e della sua iniquità e spiegando come si sarebbe potuto drenare risorse intervenendo, ad esempio, sui grandi patrimoni e raddoppiando l'imposizione sui capitali rientrati invece di bloccare gli stipendi. Poi, con l'ausilio di slide, Degni si è soffermato su due leggi che hanno (avranno significative ricadute nella scuola): la legge 42/09 sul federalismo fiscale e la legge 196/09 che cambia il sistema di contabilità pubblica. Sono entrambe molto complesse, prevedono molte deleghe e la loro applicazione presenta più possibilità.

Degni ha fatto una rapida cronistoria sulle vicende del bilancio dello Stato, sulle forzature costituzionali della pratica dei decreti-legge e dei voti di fiducia sui maxiemendamenti che hanno di fatto esautorato il Parlamento. Il professore sostiene che quindi c'era bisogno di una riforma della struttura del bilancio dello Stato e non solo per adeguare la normativa italiana a quella europea. "Un aspetto cruciale del progetto di riforma riguarda la struttura del bilancio che, attraverso lo strumento della delega, istituzionalizza l'articolazione in missioni e programmi di spesa", questi ultimi saranno il risultato "della decisione politica, da un lato, e della struttura amministrativa preposta alla realizzazione, dall'altro". L'aspetto che più interessava (e preoccupava) i partecipanti al seminario riguarda il passaggio dal bilancio di competenza a quello di cassa e la sistemazione dei crediti che le scuole vantano nei confronti del Miur. Il professor Degni ha voluto rassicurare tutti dicendo che il passaggio da un sistema all'altro avverrà in tre anni dopo una sperimentazione. Dopo una complessa spiegazione sugli aspetti tecnici del nuovo sistema di contabilità pubblica, una ricognizione su limiti e ambiguità, e sull'integrazione con il federalismo, Degni non ha nascosto la sua preferenza per il passaggio al bilancio di cassa che permette una più precisa programmazione delle risorse, impedisce di giocare sui residui, responsabilizza le scuole e gli enti erogatori. "È evidente – ha poi precisato – che nella fase di transizione i residui attivi maturati devono essere trasferiti". Molto più complesso sarà sbrogliare i nodi del federalismo scolastico nel dedalo di competenze tra Stato e Regioni da esercitare in diverse sedi decisionali. Inoltre la definizione di standard è resa più difficile da tante variabili, tra cui gli squilibri territoriali.

Gianni Carlini responsabile nazionale FLC dei dirigenti scolastici, che ha condotto insieme a Gilda Ricci vice presidente dell'associazione Proteo Fare Sapere i lavori del seminario, nel dare la parola agli ospiti ha mano a mano evidenziato come nel documento presentato alla discussione si approfondiva puntualmente il concetto di investimento da accompagnare alle politiche della conoscenza e si fornivano suggerimenti pratici per mettere le scuole nelle condizioni di lavorare con serenità, senza sprechi e programmando le attività formative.

Nella realtà le scuole stanno vivendo la crisi finanziaria più grave della loro storia e ciò che questo governo definisce "riforma" altro non è che una grande operazione di smantellamento della scuola pubblica e la più grande privatizzazione dell'istruzione.

I pilastri di una vera riforma

Le proposte della FLC sono semplici e fattibili e hanno come bussola la qualità dell'offerta formativa. Purtroppo vanno nella direzione opposta a quella del governo. Quali sono? Un budget triennale certo nella quantità e nei tempi di erogazione a disposizione delle scuole autonome; liberare le scuole dalle spese non programmabili (come ad esempio le supplenze brevi); fare una ricognizione dei crediti che vantano nei confronti del Miur (complessivamente ammontano a 1 miliardo e 700 mila euro); allineare la durata del bilancio all'anno scolastico; costituire delle reti di scuole e un sistema di rappresentanza che permetta loro di partecipare alle decisioni che le riguardano, soprattutto in previsione del federalismo scolastico.

Nel corso della discussione molti interventi hanno rilevato come la Cgil si sia trovata da solo negli ultimi due anni a contrastare i tagli alla conoscenza. E i risultati ottenuti, riportati nel documento presentato al seminario, sono stati strappati dopo una dura lotta.

Tutti gli interventi hanno inoltre rilevato il nesso tra definanziamento e negazione del diritto all'istruzione.

Nella sala Di Vittorio presso la sede della CGIL in Corso d'Italia a Roma, il 26 maggio si è tenuto un seminario sulla gestione finanziaria delle scuole in tempi di tagli. Insieme a noi, a organizzare l'iniziativa, l'associazione Proteo Fare Sapere.

E' stato affrontato il tema dell'impossibile equilibrio tra assenza di risorse e garanzia del diritto a un'istruzione di qualità. Dirigenti e direttori hanno portato le loro testimonianze e un'attenzione particolare è stata dedicata agli ulteriori tagli annunciati nell'ultima manovra economica del governo.

Scopo del seminario, come ha spiegato Anna Maria Santoro della FLC nazionale nell'introdurre i lavori (leggi la sua introduzione), era "individuare, attraverso una discussione diffusa con il quadro dirigente della FLC, le strategie più efficaci per dare eco alla crisi finanziaria della scuola statale e trovare soluzioni positive al suo superamento".

Ma sulla discussione ha pesato, e non poteva essere diversamente, il regalo dell'ultima manovra economica del governo che attraverso il taglio lineare del 10% potrebbe togliere altri 43 milioni di euro ai bilanci delle scuole, che si aggiungono agli 800 già tolti negli ultimi 2 anni. La manovra, per la verità colpisce tutto il settore pubblico e ha pesanti ripercussioni sulla ricerca.

Nel corso dell'iniziativa sono stati realizzati anche dei video:

• Intervista a Domenico Pantaleo, segretario generale FLC CGIL

• Intervista al prof. Marcello Degni, docente di contabilità pubblica all'università di Pisa

• Intervista al prof. Antonio D'Andrea, docente di diritto costituzionale all'università di Brescia