Federalismo porcata?

Federalismo porcata?

 di Osvaldo Roman

Quello che segue è l’art.1 dello schema di Decreto legislativo sul federalismo comunale di cui sta cianciando Bossi in questi giorni.

Lo seguono i commenti ai suoi vari commi formulati in un recente Dossier prodotto dall’Ufficio studi della Camera.

Probabilmente nessuno dei ministri leghisti preposti alla materia è in grado di comprendere tali valutazioni.

Sarebbe interessante che qualcuno li potesse interrogare in un pubblico dibattito magari alla TV.

I rilievi critici formulati, solo a questo articolo(ce ne sono altri 7 di articoli!), sono tali e talmente seri che comporterebbero una quasi totale riscrittura del testo che allo stato è un documento da cestinare.

Basti citare solo uno di questi rilievi: i 1.500 milioni tagliati ai trasferimenti ai comuni per il 2011 con un recente Decreto del ministero degli interni, in base al decreto legge n.78/2010, non dovrebbero essere sottratti,come invece si fa, dal calcolo dei trasferimenti da fiscalizzare! Si tratta così di un altro miliardo e mezzo sottratto permanentemente ai Comuni!

Questi sono i link dove si possono trovare i tagli per il 2011 del D.M del 9 dicembre 2010 non ancora pubblicato sulla G.U:

Per i Comuni (1.500 milioni  a cui nel 2012 se ne aggiungeranno altri 2.500)si  veda:

https://www.facebook.com/l.php?u=https%3a%2f%2fwww.finanzalocale.interno.it%2Fser%2Friduzioni%2Ftabreg.html&h=d52b2

Per le Province(300 milioni nel 2011 a cui se ne aggiungeranno nel 2012 altri 300) si veda:

https://www.facebook.com/l.php?u=https%3a%2f%2fwww.finanzalocale.interno.it%2Fser%2Friduzioni%2Fprovince.html&h=d52b2

Vogliono demolire lo Stato Sociale, colpire gli strati più poveri della popolazione e le zone più svantaggiate del paese. 

Si tratta di una nuova legge porcata sulle spalle del SUD e di tutti i cittadini.

Articolo 1
(Devoluzione ai Comunidella fiscalità immobiliare)

1. Inattuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, ed in anticipazione rispetto a quanto poi previsto a regime in base al disposto del seguente articolo 3, è devoluto ai Comuni, relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio, il gettito derivante dai seguenti tributi:

a) imposta di registro ed imposta di bollo sugli atti indicati all'articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al decretodel Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131;

b) imposte ipotecaria e catastale, salvo quanto stabilito dal comma 4, lettera a);

c) imposta sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari, escluso il reddito agrario;

d) imposta di registro ed imposta di bollo sui contratti di locazione relativi ad immobili;

e) tributi speciali catastali;

f) tasse ipotecarie;

g) cedolare secca sugli affitti.

2. Per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai Comunidella fiscalità immobiliare di cui al precedente comma, è istituito un Fondo sperimentale di riequilibrio. La durata del Fondo è stabilita in cinque anni. Il Fondo cessa a decorrere dalla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall'articolo 13 della legge n 42 del 2009. Il Fondo sperimentale di riequilibrio è articolato in due sezioni.

3. La prima sezione è finanziata con i tributi di cui alle lettere a), b), d), e) ed f), del comma 1. La seconda sezione è finanziata con il gettito dei tributi di cui alle lettere c) e g) del comma 1. A decorrere dall'anno 2014 entrambe le sezioni sono finanziate con quote del tributo di cui all'articolo 4, comma 2, lettera b).

4. Il gettito delle seguenti imposte resta o è attribuito allo Stato:

a) imposte ipotecaria e catastale relativi agli atti soggetti ad imposta sul valore aggiunto;

b) addizionale all'accisa sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20.

5. Previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell'articolo 9 del decretolegislativo28 agosto 1997, n. 281, con decretodel Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto delle due sezioni del Fondo sperimentale di cui al comma 2, nonché le quote del gettito dei tributi di cui al comma 1 che, anno per anno, sono devolute al Comune ove sono ubicati gli immobili oggetto di imposizione. Nel riparto si tiene conto della determinazione dei fabbisogni standard, ove effettuata, e dei risultati della partecipazione dei Comuniall'attività di accertamento tributario, anche ai sensi dell'articolo 18 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Per i Comunicon popolazione infe­riore a 5.000 abitanti sono, in ogni caso, stabilite modalità di riparto differenziate, forfettizzate e semplificate.

6. Allo Stato è attribuita una compartecipazione sul gettito dei tributi di cui al comma 1 ed all'articolo 4. La percentuale di compartecipazione è stabilita, in sede di prima applicazione, entro il 30 novembre 2010, con decretodel Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sulla base dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione e di quanto previsto dalla lettera b) del comma 4, in modo tale da assicurare la neutralità finanziaria del presente provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica. I trasferimenti erariali sono conseguentemente ridotti, con decretodel Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in misura corrispondente al gettito che confluisce nel Fondo sperimentale di riequilibrio di cui al comma 3 o, comunque, devoluto ai Comuni. L'efficacia delle disposizioni di cui ai commi da 1 a 5 del presente articolo è subordinata alla determinazione della quota di compartecipazione. La predetta quota di compartecipazione può essere successivamente ridotta, con le modalità indicate nel presente comma, in misura corrispondente alla individuazione di ulte­riori trasferimenti suscettibili di riduzione. La predetta quota di partecipazione può essere comunque rivista, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica, in relazione alla determinazione dei fabbi­sogni standard.

7. Inogni caso, al fine di rafforzare la capacità di gestione delle entrate comunali e di incentivare la partecipazione dei Co­muni all'attività di accertamento tributario:

a) è assicurato al Comune interessato il maggior gettito derivante dall'accatasta­mento degli immobili finora non dichiarati in catasto;

b) è elevata al 50 per cento la quota dei tributi statali riconosciuta ai Comuniai sensi dell'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, con­vertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248;

c) i singoli Comunihanno accesso, secondo le modalità stabilite con provvedi­mento del direttore dell'Agenzia delle entrate d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, ai dati contenuti nell'anagrafe tributaria relativi:

1) ai contratti di locazione nonché ad ogni altra informazione riguardante il possesso o la detenzione degli immobili ubicati nel proprio territorio;

2) somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio;

3) ai soggetti che hanno il domicilio fiscale nel proprio territorio;

4) ai soggetti che esercitano nello stesso un'attività di lavoro autonomo o di impresa;

d) il sistema informativo della fiscalità è integrato, d'intesa con l'ANCI, con i dati relativi alla fiscalità locale, al fine di assicurare ai Comunii dati, le informazioni ed i servizi necessari per la gestione dei tributi di cui agli articoli 3 e 7 e per la formulazione delle previsioni di entrata.

L’articolo 1 reca la disciplina della devoluzione ai comunidel gettito derivante da alcuni specifici tributi statali inerenti al comparto territoriale e immobiliare.

In linea con l’impianto della legge delega, a fronte di tale devoluzione, vengono ridotti i trasferimenti erariali a favore dei comuni, nella misura corrispondente alle entrate devolute.

Al fine di garantire progressività ed equilibrio territoriale al processo di devoluzione, la norma prevede, per un periodo transitorio non superiore a cinque anni, l’istituzione di un Fondo sperimentale di riequilibrio, finanziato con il gettito dei tributi immobiliari devoluti, i cui criteri di riparto saranno definiti con decretodel Ministro dell’interno, previo in accordo con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali (cfr.oltre).

Per quanto concerne l’ambito di applicazione delle disposizioni recate dall’articolo 1, va sottolineato, in via preliminare, che il successivo articolo 8, comma 2, dello schema di decreto, ne circoscrive l’applicazione ai soli comunidelle regioni a statuto ordinario.

Per i comuniubicati nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome, la decorrenza e le modalità di applicazione della disciplina della devoluzione saranno stabilite in conformità con i rispettivi statuti. Come precisato nella Relazione illustrativa, l’impianto della riforma delineato dall’articolo 1 non può trovare automatica ed integrale applicazione nelle regioni a statuto speciale in quanto il gettito di alcuni dei tributi erariali devoluti è attualmente, in tutto o in parte, attribuito alle regioni.

In merito, si segnala che ai fini della definizione del nuovo quadro di finanziamento, sia con riferimento alla determinazione del gettito dei tributi immobiliari devoluti che dell’ammontare complessivo dei trasferimenti erariali da portare in riduzione, sono state considerate, in sede di Relazione tecnica, anche le poste finanziarie riferibili ai comuniricadenti nelle regioni a statuto speciale (sul punto si rinvia al paragrafo relativo ai profili finanziari).

L’articolo 8, comma 8, fissa l’entrata in vigore dell’assetto finanziario transitorio relativo ai comunial 1° gennaio 2011.

In linea generale, il decretoprevede un’attuazione progressiva e graduale dell’attuazione della riforma, articolata sulla base di due regimi transitori: uno, relativo al regime fiscale, della durata di tre anni (2011-2013), destinato ad essere superato dal 2014 a seguito dell’istituzione della imposta municipale propria; l’altro, concernente il sistema di riequilibrio territoriale delle risorse, imperniato intorno ad un apposito fondo sperimentale di riequilibrio destinato a durare sino all’attivazione del regime di perequazione ordinario previsto dalla legge delega e comunque non oltre un periodo di cinque anni.

Imposte oggetto di devoluzione (commi 1 e 4)

I commi 1 e 4 dell’articolo in esame recano la disciplina concernente l’individuazione delle imposte, tasse e tributi il cui gettito è oggetto di devoluzione in favore dei Comuni.

Il comma 1 reca disposizioni dirette a prevedere, in attuazione della delega sul federalismofiscale di cui alla legge n. 42 del 2009 e in attesa dell’entrata in vigore del regime dell’imposta municipale propria di cui al successivo articolo 3, la devoluzione ai Comunidel gettito relativo all’applicazione di specifici tributi sugli immobili ubicati nel loro territorio.

In merito all’ammontare del gettito devoluto si ricorda, rinviando per gli approfondimenti alle relative schede, che ai sensi dell’articolo 1, comma 6, del provvedimento in esame è riconosciuta allo Stato una compartecipazione sul gettito dei tributi di cui all’art. 1, comma 1 e all’art. 4 (imposta municipale propria in caso di possesso introdotta con decorrenza 2014).

La legge n. 42/2009 reca nel Capo III (articoli da 11 a 14) la disciplina a regime concernente la “Finanza degli enti locali”.

In particolare, nell’ambito dei criteri e principi direttivi individuati nell’articolo 11, viene stabilito che:

-le spese connesse alle funzioni fondamentali indicate dall’art. 117, 2°c, lett. p), Cost.[1]sono finanziate dai tributi propri, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, da addizionali a tali tributi, la cui manovrabilità è stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei comuniper fasce, e dal fondo perequativo;

-le spese connesse a funzioni non fondamentali[2]sono finanziate da tributi propri, da compartecipazioni al gettito di tributi e dal fondo perequativo.

I tributi interessati alla devoluzione del gettito sono:

§imposta diregistro e imposta di bollo applicata negli atti di trasferimento di proprietà e di altri diritti reali su immobili di cui all’articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al D.P.R. n. 131/1986[3](lettera a)) e nei contratti di locazione relativi ad immobili (lettera d)).

L’imposta di registro, istituita e disciplinata dal D.P.R. n. 131 del 1986, è un’imposta indiretta che si applica sugli atti individuati nella Tariffa allegata al decretomedesimo, tra i quali rientrano quelli relativi alla compravendita e alla locazione di immobili. La Parte prima della Tariffa individua, in maniera articolata, gli atti soggetti a registrazione in termine fisso[4], ossia gli atti relativamente ai quali è prescritto l’obbligo di effettuare la registrazione entro un determinato numero di giorni.

L’imposta di bollo, istituita e disciplinata dal D.P.R. n. 642[5]del 1972, è dovuta su tutti gli atti indicati nella tariffa allegata al citato decretotra i quali rientrano, a titolo esemplificativo, gli atti aventi ad oggetto il trasferimento ovvero la costituzione di diritti reali di godimento su beni immobili.

Si segnala che l’articolo 2 del provvedimento in esame introduce un nuovo regime tributario opzionale ai sensi del quale viene introdotta una imposta (cedolare secca sugli affitti) da versare in sostituzione di imposte ordinarie tra le quali rientra anche l’imposta di registro sui contratti di locazione.

§imposte ipotecaria e catastale (lettera b)) ad eccezione di quelle relative ad atti soggetti ad IVA, tributi speciali catastali (lettera e)) nonché tasse ipotecarie (lettera f)).

Le imposte ipotecarie e catastali, istituite e disciplinate dal D.Lgs. n. 347 del 1990, sono tributi autonomi generalmente dovuti a seguito di atti civili, giudiziali o amministrativi, tra vivi o a causa di morte (compravendite, donazioni, sentenze o successioni, accettazione d’eredità, ecc.) che comportano il trasferimento di proprietà di immobili o che costituiscono, trasferiscono, modificano o estinguono diritti reali sugli stessi. La stipulazione degli atti sopra indicati comporta l’obbligo di eseguire alcune formalità presso la Conservatoria dei pubblici registri immobiliari (imposta ipotecaria) nonché il compimento di variazioni degli atti del Catasto (imposta catastale). La misura dell’imposta è determinata in misura fissa in alcuni casi (ad es. è stabilita in 168 euro ciascuna per l’acquisto della prima casa), ovvero in misura proporzionale applicando alla base imponibile l’aliquota indicata nella Tariffa allegata al D.Lgs. n. 347/90 e corrispondente alla tipologia di atto stipulato.

Le tasse ipotecarie (D.Lgs. n. 347/90) e i tributi speciali catastali (D.L. n. 533/54) sono dovuti, rispettivamente, per le operazioni relative ai servizi ipotecari fruiti presso la Conservatoria (quali, ad es. la consultazione e la ricerca della nota di trascrizione di un atto o la richiesta di certificati ipotecari) ovvero presso il Catasto (quali, ad es. la consultazione di atti ed elaborati catastali o la richiesta di estratti). L’ammontare della tassa ipotecaria e del tributo speciale catastale varia in funzione della tipologia di servizio richiesto. Gli importi sono indicati, rispettivamente, nella tabella allegata al D.Lgs. n. 347/90 e nella Tabella A allegata al D.L. n. 533/1954).

§IRPEFrelativa ai redditi fondiari, con esclusione del reddito agrario (lettera c)).

L’Imposta sul reddito delle persone fisiche è istituita e disciplinata dal D.P.R. n. 917 del 1986 il quale, al Capo II del Titolo I, reca disposizioni in materia di reddito fondiario. In particolare, concorrono alla formazione della base imponibile IRPEF i redditi dei terreni e dei fabbricati posseduti dal contribuente. In linea generale, ai terreni è attribuito dal catasto un reddito dominicale e un reddito agrario, mentre ai fabbricati è attribuita una rendita catastale. Sono, in ogni caso, esenti da IRPEF in quanto non concorrono alla formazione della base imponibile, i redditi relativi all’immobile adibito ad abitazione principale e sue pertinenze. Nel caso di immobili locati, il reddito imponibile è pari al maggior valore tra la rendita catastale rivalutata e il reddito di locazione ridotto sulla base di appositi coefficienti stabiliti per legge.

§cedolare seccasugli affitti, introdotta e disciplinata dall’articolo 2 del provvedimento in esame e alla cui scheda illustrativa si rinvia (lettera g)).

Ai sensi del comma 4, lettera a), il gettito relativo alle imposte ipotecarie e catastali versate in corrispondenza di atti soggetti ad IVA rimane attribuito allo Stato; la disposizione conferma quanto previsto dalla lettera b) del comma 1.

La lettera b) del comma 4 stabilisce che il gettito dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica di cui all’articolo 6, comma 1, lettere a) e b) del D.L. n. 511/1988 sia attribuito allo Stato.

Il richiamato articolo 6, interamente sostituito dall’art. 5 del D.Lgs. n. 26/2007, stabilisce che le addizionali comunali e provinciali all’accisa sull’energia elettrica sono versate direttamente ai comunied alle province nell’ambito del cui territorio sono ubicate le utenze qualora siano relative a forniture di energia elettrica con potenza disponibile non superiore a 200 kW; le addizionali relative a forniture di energia elettrica con potenze superiori a 200 kW sono versate all’erario, ad eccezione di quelle riscosse nell’ambito delle province autonome di Trento e di Bolzano che sono versate direttamente ai comunied alle province stessi.

Il Fondo sperimentale di riequilibrio (commi 2-3 e 5)

Per assicurare un processo di devoluzione ai comunidella fiscalità immobiliare progressivo e ispirato ad un principio di equilibrio territoriale, lo schema di decretoprevede l’istituzione di un Fondo sperimentale di riequilibrio (comma 2), la cui durata è fissata in un periodo di cinque anni.

Va segnalato che il comma non precisa la data di istituzione del Fondo, il quale dovrebbe verosimilmente essere istituito già nel 2011, posto che il provvedimento entra in vigore il 1° gennaio 2011.

In ogni caso, la norma dispone che la funzione del Fondo cessi a decorrere dalla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall'articolo 13 della legge n 42 del 2009.

Al riguardo si rileva che il successivo articolo 8, comma 6, del presente schema rinvia ad un successivo decretolegislativocorrettivo, la definizione del sistema di perequazione ordinario contemplato dall’articolo 13 della legge delega, in base alla quale i decreti legislativi correttivi devono essere adottati entro due annidalla data di entrata in vigore dei decreti attuativi della delega cui si riferiscono. Sul punto ed in ordine alle questioni connesse alla disciplina della perequazione per gli enti locali, si rinvia a quanto illustrato all’articolo 8, comma 6, del provvedimento (cfr. relativa scheda di lettura).

Il Fondo è articolato in due sezioni, finanziate con il gettito derivante dai tributi sugli immobili devoluti ai comuni(comma 3).

La prima sezione è finanziata con i gettiti derivanti[6]:

§dall’imposta di registro e dall’imposta di bollo, applicata negli atti di trasferimento di proprietà e di altri diritti reali su immobili;

§dalle imposte ipotecaria e catastale, ad eccezione di quelle relative ad atti soggetti ad IVA;

§dall’imposta di registro e dall’imposta di bollo, applicata sui contratti di locazione relativi ad immobili;

§dai tributi speciali catastali;

§dalle tasse ipotecarie;

La seconda sezione è finanziata con i gettiti rivenienti:

§dall’IRPEF relativa ai redditi fondiari, con esclusione del reddito agrario;

§dalla cedolare secca sugli affitti, di nuova istituzione.

In sostanza, alla prima sezione sono devolute le entrate connesse all’imposizione indiretta e ai tributi speciali catastali; alla seconda sono invece devolute le entrate relative all’imposizione diretta.

Restano esclusi dall’ambito di applicazione della riforma l’IVA, nonché l’IRES sui redditi immobiliari e l’IRPEF sui redditi agrari.

A decorrere dall'anno2014, entrambe le sezioni saranno finanziate con quote dell'imposta municipale propria sul trasferimento di immobili istituita, a decorrere dal medesimo 'anno, ai sensi dell'articolo 4, comma 2, lettera b), del presente provvedimento.

Sulla base delle proiezioni del gettito dei tributi interessati dalla norma, riportate nella Relazione tecnica, il massimo gettito potenzialmente devolvibile che potrà confluire nel Fondo sperimentale di riequilibrio è stimato, per l’anno 2011, in15.583 milioni di euro, di cui 6.559 milioni afferenti alla prima sezione e 9.024 milioni alla seconda sezione. Per una analisi approfondita della stima del gettito dei tributi devoluti, si rinvia al successivo paragrafo relativo ai profili finanziari.

Il comma 5 prevede che, con decretodel Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono definite:

§le modalità di alimentazione e diriparto delle due sezioni del Fondo sperimentale di riequilibrio;

§la determinazione delle quote del gettito dei tributi che, anno per anno, sono devolute ai singoli Comuniove sono ubicati gli immobilioggetto di imposizione.

Una disciplina speciale è prevista con riferimento ai comunicon popolazione inferiore a 5.000 abitanti, per in quali si dispone che siano in ogni caso stabilite modalità di riparto differenziate, semplificate e forfettizzate.

In relazione alle disposizioni di cui al comma 5, si osservano sussistere, anche in ragione della complessità dell’impatto innovativo, rispetto alla legislazione vigente, determinato dall’articolo in esame, i seguenti profili problematici che possono essere oggetto di chiarimenti. In primo luogo va considerato che la norma demanda ad una fonte di rango secondario sia la definizionemodalità di alimentazione e di riparto delle due sezioni del Fondo, sia la determinazione delle quote di gettito da devolvere ai singoli comunisulla base del criterio territoriale di insistenza del cespite immobiliare. Quanto all’accordo preventivo da realizzare in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, non ne viene specificata la natura e la valenza eventualmente vincolante; andrebbe pertanto chiarito se, in mancanza dello stesso, il Ministro dell’interno possa comunque procedere all’adozione del predetto decretodi riparto del Fondo. In relazione alla ripartizione tra i comunidelle somme derivanti dal gettito delle imposte devolute, i criteri sono individuati solo con riferimento all’esigenza di tenere conto:

-della determinazione, “ove effettuata”, dei fabbisogni standard, i quali si ricorda verranno determinati, ai sensi del relativo decretolegislativo[7], nel 2011 con riguardo ad almeno il primo terzo delle funzioni fondamentali, ed entreranno in vigore a partire dal 2012, con un processo di gradualità diretto a garantirne l’entrata a regime, con riferimento al complesso delle funzioni, nell’arco di cinque anni;

-dei risultati della partecipazione dei comuniall'attività di accertamento tributario, anche ai sensi dell'articolo 18 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78[8].

Potrebbe inoltre essere necessario chiarire meglio i meccanismi di funzionamento del fondo, al quale sembrerebbe affluire in maniera indifferenziata ed aggregata il gettito dei predetti tributi devoluti, al netto della compartecipazione da riservare allo Stato di cui al comma 6 (cfr. oltre). Andrebbero, altresì, meglio enucleati i principi in base ai quali dovranno essere adottati criteri differenziati per il riparto delle risorse del fondo a favore dei comunicon meno 5.000 abitanti, che, si rammenta, rappresentano circa il 75 per cento del complesso degli enti in oggetto.

Infine si osserva come la previsione in base alla quale con il decretoministeriale si provvede altresì a definire “le quote del gettito dei tributi” che annualmente vengono devolute al Comune ove sono ubicati gli immobili oggetto d’imposizione, sembri introdurre un principio di territorialità della destinazione del gettito dei cespiti immobiliari; al riguardo, andrebbe chiarito se tale principio possa incidere sulle modalità di alimentazione del fondo (nel senso che ogni anno verrebbe stabilita una quota di gettito che non affluisce al Fondo, ma viene riservata ai comuninel quale sono ubicati gli immobili che generano il gettito medesimo) ovvero se esso costituisce un criterio imprescindibile di riparto del complesso del gettito destinato ad alimentare il Fondo medesimo.

Nella relazione illustrativa, si precisa in proposito che, in accordo con la Conferenza Stato – città ed autonomie locali, dovrebbe essere stabilito quanta parte del gettito di competenza dei comunidebba essere attribuito al Fondo, lasciando dunque ipotizzare la sussistenza di una quota di risorse connesse ai cespiti immobiliari da riservare, a monte, ai comuniove sono ubicati i relativi immobili. La medesima relazione prefigura, inoltre, un possibile graduale ridimensionamento dell’ammontare delle risorse da attribuire al fondo, dal quale potrebbe discendere, specularmente, un corrispondente graduale aumento della quota di gettito da destinare ai comunidove sono ubicati gli immobili. Al riguardo, la citata relazione sottolinea, del resto, che anno per anno, in accordo con la Conferenza Stato-Città, dovrebbe essere stabilita “quanta parte del gettito debba essere attribuito direttamente al comune nel quale sono ubicati gli immobili che generano il gettito e quanta parte debba invece essere attribuito al Fondo e ripartito con altri criteri”.

Si rileva, più in generale, l’esigenza di valutare il meccanismo transitorio di finanziamento e perequazione definito dalle norme in esame alla luce dei principi e criteri direttivi di delega formulati dall’articolo 21 della legge n. 42 del 2009, che disciplinano espressamente la fase transitoria nel passaggio dalla spesa storica ai fabbisogni standard per il finanziamento degli enti locali.

In proposito, si ricorda, in primo luogo, che ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera b), della legge n. 42/2009, nel periodo transitorio il legislatore delegato è tenuto ad assicurare che la somma del gettito delle nuove entrate di comunie province sia, nel complesso dei relativi comparti, corrispondente al valore dei trasferimenti oggetto di soppressione e fiscalizzazione[9]. Ai fini della valutazione della corrispondenza delle nuove entrate all’entità dei trasferimenti soppressi, la medesima norma prevede che in sede di Conferenza Unificata si effettui una verifica in ordine alla congruità del gettito delle nuove entrate di comunie province.

Sul punto, si osserva cheil quadro generale delle modalità di finanziamento sopra delineato dovrebbe comunque garantire ai comuni, nella fase di transizione, un complesso di risorse adeguato al finanziamento delle funzioni, secondo i principi indicati nell’articolo 21 della legge delega n. 42/2009.

Si rileva, inoltre, che lo schema di decretoin esame non contempla la predetta verifica di congruità da parte della Conferenza Unificata del gettito delle nuove entrate dei comuniin relazione ai trasferimenti soppressi: esso prevede, tuttavia, un coinvolgimento nella fase transitoria della Conferenza Stato-città e autonomie locali, che partecipa sia alla definizione dei criteri di alimentazione e riparto del fondo, sia alla individuazione della percentuale di compartecipazione statale e di riduzione dei trasferimenti di cui al comma 6 (cfr.oltre).

Con riferimento alla determinazione dei fondi perequativi di comunie province, si rammenta, che l’articolo 21, comma 1, lettera d), della legge delega, prevede che, nella fase di transizione, tali fondi siano quantificati, per ciascun livello di governo, in misura pari alla differenza tra i trasferimenti statali soppressi e le maggiori entrate spettanti a comunie province in sostituzione di tali trasferimenti, in ragione dell’autonomia finanziaria, tenendo conto del principio del graduale superamento del criterio della spesa storica in favore del fabbisogno standard e della capacità fiscale in base alla tipologia di funzioni da finanziare.

Sul punto, si osserva che il meccanismo di perequazione individuato, ancorché in via sperimentale, dallo schema di decretoprevede una perequazione che prende a riferimento il solo gettito delle imposte connesse ai cespiti immobiliari – in relazione alle quali non è peraltro prevista alcuna forma di manovrabilità - e non la capacità fiscale complessiva dei comuni, ai quali lo schema di decretoin esame non attribuisce, almeno sino al 2014, tributi propri, né, successivamente,alcuna forma di compartecipazione diretta a tributi regionali.

La legge delega, in relazione alla fase transitoria, prevede inoltre che nel processo di determinazione del fabbisogno standard sia considerata l’esigenza di riequilibrio delle risorse in favore degli enti locali sottodotati in termini di trasferimenti erariali ai sensi della normativa vigente rispetto a quelli sovradotati (art. 21, co. 1, lett. c).

In proposito, si ricorda che il parere espresso, nella seduta del 10 novembre 2010, dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismofiscalesul testo dello schema di decretolegislativoin materia di determinazione dei fabbisogni standard, reca una osservazione che invita il Governo a valutare le modalità più idonee affinché, in conformità alle disposizioni di cui all’articolo 21, comma 1, lettera c), della legge 5 maggio 2009, n. 42, si tenga conto nella fase transitoria dell’esigenza di riequilibrio delle risorse in favore degli enti locali sottodotati in termini di trasferimenti erariali ai sensi della normativa vigente rispetto a quelli sovra dotati.

Si rammenta, infine, che nellafase transitoria, l’articolo 21, comma 1, lettera e), prevede che il finanziamento delle spese degli enti locali debba essere effettuato assumendo l’ipotesi che l’80 per cento delle spese sia considerato come riconducibile allefunzioni fondamentali e che il residuo20 per cento si riferisca allefunzioni non fondamentali.

In particolare, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera e), è previsto che siano definite regole, tempi e modalità della fase transitoria in modo da garantire il superamento del criterio della spesa storica in un periodo di cinque anni sia per le spese riconducibili all'esercizio delle funzioni fondamentali sia per le altre spese. Fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni concernenti l'individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali il fabbisogno delle funzioni di comunie province è finanziato considerando l'80 per cento delle spese come fondamentali ed il 20 per cento di esse come non fondamentali. In base alle legge delega, le risorse destinate al finanziamento delle funzioni fondamentali sono ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nella fase transitoria, il finanziamento dei fabbisogni standard; le funzioni diverse da quelle fondamentali sono invece ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nella fase transitoria una distribuzione correlata alla capacità fiscale dei diversi territori, assoggettata ad una perequazione parziale. In particolare, nella fase transitoria, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera e), punto b), per comunie province l'80 per cento delle spese è finanziato dalle entrate derivanti dall'autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi erariali, e dal fondo perequativo; il restante 20 per cento è finanziato dalle entrate derivanti dall'autonomia finanziaria, ivi comprese le compartecipazioni a tributi regionali, e dal fondo perequativo.

In proposito, si osserva che la disposizione in esame non reca un esplicito richiamo all’articolo 21 della legge delega; andrebbe pertanto chiarito se le suddette percentuali di finanziamento delle spese degli enti locali siano riferibili anche al riparto delle risorse del Fondo sperimentale di riequilibrio previsto dallo schema di decreto. In tale ipotesi, soltanto il 20 per cento dell’importo del Fondo potrebbe essere ripartito tenendo conto della transizione verso i principi della capacità fiscale e della territorialità del gettito connesso all’imposizione immobiliare, mentre il restante 80 per cento del Fondo dovrebbe essere ripartito tra gli enti ai fini del finanziamento delle spese fondamentali tenendo conto della transizione verso i fabbisogni standard, senza alcuna correlazione con la territorialità del gettito dei tributi affluiti al Fondo.

Il successivo comma 6 dispone la riduzione dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni, in misura corrispondente al gettito che confluisce nel Fondo sperimentale di riequilibrio o, comunque, devoluto ai Comuni.

La riduzione è operata con decretodel Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e finanze, su parere della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

In merito alla riduzione dei trasferimenti erariali, la Relazione tecnica - che si basa sui dati già forniti dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismofiscale (COPAFF), nel documento allegato alla Relazione sul federalismofiscale, presentata dal Governo a giugno 2010 – stima l’entità complessiva dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione – e, dunque, di riduzione - nell’esercizio finanziario 2011 nell’importo di 12.952 milioni di euro.

La riduzione dei trasferimenti erariali avviene contestualmente alla devoluzione del gettito ai comuni, delineandosi in tal modo, ad opera della norma in esame, un nuovo meccanismo di finanziamento dei bilanci comunali integralmente sostitutivo, a regime, di quello attuale basato prevalentemente sui trasferimenti. In proposito, si osserva che nel meccanismo proposto non sembrano disciplinati i profili temporali secondo i quali avviene l’acquisizione delle risorse da parte dei comuni.

La compartecipazione statale sul gettito dei tributi devoluti ai comuni(comma 6)

Al fine di assicurare la neutralità finanziaria del presente provvedimento e garantire il rispetto dei saldi di finanza pubblica, il comma 6 prevede, a fronte della devoluzione ai comunidel gettito dei tributi sopra descritti e in aggiunta alla riduzione dei trasferimenti erariali, l’attribuzione allo Stato di una compartecipazione sul gettito dei tributi devoluti ai comuni- a regime, sul gettito dell’imposta municipale propria, istituita ai sensi dell'articolo 4 - la cui percentuale è stabilita, in sede di prima applicazione, entro il 30 novembre 2010 – termine che potrebbe intervenire prima della data di entrata in vigore del provvedimento, in relazione ai tempi di esame parlamentare dello stesso – sulla base dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione e, dunque, di riduzione.

Tale percentuale è stabilita con decretodel Ministro dell'economia, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Nella determinazione della percentuale di compartecipazione statale, va inoltre tenuto conto del fatto che il comma 4 dell’articolo 1 dispone l’attribuzione allo Stato dell’addizionale all'accisa sull'energia elettrica, attualmente di spettanza comunale.

La quota di compartecipazione può essere successivamente ridotta, in misura corrispondente alla individuazione di ulteriori trasferimenti suscettibili di riduzione, o comunque rivista, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica, in relazione alla determinazione dei fabbisogni standard.

Si ricorda che la Corte Costituzionale[10], ha sancito la natura erariale, sotto il profilo formale e giuridico, di tributi devoluti quali, ad esempio, l’IRAP e l’ICI.

Andrebbe quindi chiarito se l’attribuzione allo Stato di una quota del gettito di tributi devoluti ai comuniconfiguri una fattispecie inedita di “compartecipazione”, posto che i tributi in questione, essendo previsti e regolati da legge statale, sono e restano erariali ancorché il relativo gettito sia devoluto.

Alla determinazione della predetta quota di compartecipazione è subordinata l'efficacia delle disposizioni introdotte dai commi da 1 a 5 del presente articolo.

Secondo quanto indicato nella relazione tecnica, la percentuale di compartecipazione statale al gettito dei tributi devoluti ai comuniverrebbe ad essere determinata, per l’anno 2011, come differenza tra il gettito dei tributi devoluti (al netto di quellodell’addizionale all’accisasull'energia elettrica, attribuito allo Stato) e l’ammontare dei trasferimenti portati in riduzione.

Per una analisi approfondita circa la stima dei trasferimenti erariali suscettibili di fiscalizzazione, nonché delle problematiche connesse alla determinazione della compartecipazione statale, si rinvia al paragrafo che segue, relativo ai profili finanziari.

Attività di accertamento e riscossione dei Comuni(comma 7)

Il comma 7 reca disposizioni dirette a potenziare l’attività di gestione delle entrate comunali nonché l’attività di accertamento da parte dei Comuni.

A tal fine si dispone che:

a)il maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili finora non dichiarati in catasto è riconosciuto al Comune interessato.

Alla lettera a) sarebbe utile chiarire se con il termine “finora” si intenda la data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Inoltre, andrebbe chiarito se la norma intenda riferirsi alle sole imposte catastali pagate dal contribuente al momento della iscrizione in catasto, ovvero anche alle altre imposte pagate successivamente con riferimento al medesimo immobile. Tale chiarimento risulta necessario ai fini dell’applicazione del comma 3 dell’articolo in esame, ai sensi del quale il gettito di alcuni tributi viene utilizzato per finanziare il Fondo sperimentale di riequilibrio.

Sarebbe altresì utile chiarire come sia possibile procedere alla individuazione degli immobili, tra quelli registrati in data successiva alla entrata in vigore del provvedimento in esame, la cui iscrizione in catasto è determinata dall’attività di accertamento.

b)la quota del maggior gettito ottenuto a seguito dell'intervento del Comune nell’attività di accertamento riconosciuta agli enti locali ai sensi dell’art.1, comma 1, D.L. 203/2005[11]è elevata dal 33% al 50%. Si tratta, in particolare, delle somme relative a tributi statali riscosse a titolo definitivo nonché delle sanzioni civili applicate sui maggiori contributi riscossi a titolo definitivo;

c)ai Comuniè riconosciuto, sulla base delle modalità da stabilire con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, un maggiore potere di accesso ai dati contenuti nell’anagrafe tributaria ed in particolare i dati relativi:

1)ai contratti di locazione nonché ad ogni altra informazione riguardante il possesso o la detenzione degli immobili ubicati nel proprio territorio;

2)alla somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio (c.d. “catasto elettrico”);

3)ai soggetti che hanno il domicilio fiscale nel proprio territorio;

4)ai soggetti che esercitano nel Comune un’attività di lavoro autonomo o di impresa;

d)si proceda alla integrazione tra il sistema informativo della fiscalità con i dati relativi alla fiscalità locale, previa intesa con l’ANCI (Associazione Nazionale ComuniItaliani), al fine di assicurare ai Comunii dati, le informazioni ed i servizi necessari per la gestione della imposta municipale propria e dell’imposta municipale secondaria facoltativa nonchè per la formulazione delle previsioni di entrate.

Profili finanziari

La relazione tecnicasintetizza brevemente il contenuto delle disposizioni. Queste ultime prevedono, in attuazione della legge n. 42 del 2009 e per un periodo transitorio antecedente la fase a regime disciplinata dal successivo articolo 3, la devoluzione ai comuni, in riferimento agli immobili ubicati nel loro territorio, del gettito derivante dai tributi diretti ed indiretti di natura immobiliare espressamente elencati dal comma 1.

Al fine di garantire gradualità ed equilibrio territoriale al processo di devoluzione, è prevista l’istituzione di un Fondo sperimentale di durata quinquennale e con scadenza comunque alla data di attivazione del Fondo perequativo, di cui all’articolo 13 della legge n. 42 del 2009.

Il Fondo si articola in due sezioni. Confluiscono sostanzialmente nella prima sezione le voci di entrata relative all’imposizione indiretta, compresa la quota di tributi speciali catastali relativa ai trasferimenti di immobili. La seconda sezione è alimentata, invece, dalle voci di entrata relative all’imposizione diretta, costituite dalla cedolare secca sugli affitti, di nuova istituzione, e dall’IRPEF sui redditi fondiari, escluso il reddito agrario.

a)Stima dei gettiti dei tributi devoluti

La relazione precisa che, ai fini della determinazione del gettito dei tributi oggetto di devoluzione è stata adottata la seguente metodologia:

§per le imposte indirette ed i tributi speciali catastali, sono stati elaborati i dati contenuti nei singoli atti soggetti a registrazione e nelle deleghe di versamento (modelli F23, F24), relativi all’anno 2008, nonché i dati sulle volture catastali desunti dalla banca dati dell’Agenzia del territorio, procedendo alla distribuzione territoriale del gettito in base all’ubicazione dell’immobile e distinguendo il gettito complessivo tra le regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale;

§per l’IRPEF, il gettito è stato calcolato con riferimento alla base imponibile dei redditi fondiari ed all’aliquota marginale del dichiarante. Si è quindi proceduto alla distribuzione regionale del gettito in base all’ubicazione dell’immobile.

Nella tavola che segue, tratta dalla relazione tecnica, sono indicati per l’anno 2008 i dati di gettito dei tributi elencati nel comma 1. Per le imposte ipotecarie e catastali, è separatamente indicato il gettito degli atti di trasferimento soggetti ad IVA, che, ai sensi del comma 4, lettera a), resta attribuito allo Stato. Nella tavola, non sono indicati gli effetti della cedolare secca sugli affitti, la cui introduzione, ai sensi dell’articolo 2 del provvedimento, è prevista dal 2011.

Il gettito dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, che è attribuito allo Stato, ai sensi del comma 4, lettera b), è stimato per il 2008 in complessivi 707 milioni di euro, di cui 580 riferiti agli enti locali appartenenti alle regioni a statuto ordinario.

(milioni di euro)

I dati di gettito esposti nella tavola che precede sono stati, quindi, proiettati all’esercizio 2011. La proiezione include per tale anno anche gli effetti derivanti dall’introduzione della cedolare secca sugli affitti e dalla sostituzione dell’imposta di registro sui contratti di locazione. La relazione precisa che la proiezione dei dati di gettito esposta nella tavola che segue, è limitata al 2011, anno di entrata in vigore del provvedimento in esame, anche in considerazione del vincolo di neutralità finanziaria di cui al comma 6 dell’articolo in esame, volto ad assicurare il rispetto dei saldi di finanza pubblica.

(milioni di euro)

Il totale della prima e della seconda sezione del Fondo, pari a 15.583 milioni di euro, rappresenta il massimo gettito potenzialmente devolvibile che potrà confluire nel Fondo sperimentale di riequilibrio.

La relazione afferma che il finanziamento delle due sezioni in cui si articola il Fondo dovrà, comunque, essere determinato tenendo conto della fissazione della percentuale di compartecipazione statale, di cui al comma 6, calcolata sui tributi di cui al comma 1 e, a regime, sull’ imposta municipale propria, di cui all’articolo 4, al netto del gettito dell’addizionale dell’accisa sull’energia elettrica.

In proposito, si ricorda che, in sede di prima applicazione, tale percentuale è determinata, entro il 30 novembre 2010, con decretodel Ministro dell’economia e delle finanze d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sulla base dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione e del gettito dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, le cui entrate sono attribuite allo Stato, in modo da assicurare la neutralità finanziaria del presente provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica. Il comma 6 dell’articolo in esame subordina l’efficacia delle disposizioni di cui ai primi cinque commi del medesimo articolo alla determinazione della predetta quota di compartecipazione. Tale quota può essere successivamente ridotta in misura corrispondente all’individuazione di ulteriori trasferimenti suscettibili di riduzione. Può essere comunque rivista, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica, in relazione alla determinazione dei fabbisogni standard.

La relazione precisa che le proiezioni di gettito sono state elaborate a partire dai dati di consuntivo del 2008, per i quali, in relazione ad ogni tributo, è disponibile la distribuzione territoriale.

Ai fini della proiezione sono state, inoltre, effettuate le seguenti elaborazioni:

§le quote di gettito dei singoli tributi sono state poste a raffronto con il gettito dei predetti tributi risultante per il 2009 dal rendiconto generale dello Stato. La variazione risultante è stata applicata alle quote del 2008 al fine di individuare le quote dei singoli tributi per il 2009;

§per l’Irpef, in particolare, è stato applicato il coefficiente di rivalutazione Istat per i canoni di locazione, registrato nel 2009, pari allo 0,7 per cento, ed il deflatore del PIL per gli anni 2010 e 2011 (pari rispettivamente ad 1,2 ed a 1,8 per cento); per i redditi determinati su base catastale non è stata applicata alcuna variazione. Sulla base degli imponibili così aggiornati, mediante il modello di microsimulazione Irpef, sono stati ricalcolati gli ammontari di gettito;

§per i tributi indiretti, con esclusione dei tributi speciali catastali, sono state poste a raffronto le previsioni di gettito del ddl di assestamento 2010 con le risultanze del conto consuntivo 2009, applicando la variazione risultante alle quote di gettito 2009, al fine di individuare le quote di gettito 2010; a queste ultime sono stati applicati gli indici del quadro macroeconomico sottostante alle stime presentate nella RUEF (maggio 2010) per la determinazione delle quote di gettito 2011;

§per i tributi speciali catastali, la quota di gettito devoluta, contabilizzata sul capitolo 2054 dello stato di previsione dell’entrata, riguarda solo la parte di entrate relative alle volture catastali connesse ad atti giudiziari e ad atti di successione, estratti dall’archivio statistico dell’Agenzia del territorio (pari a 26,5 milioni di euro nel 2008). Ai fini della proiezione di tale dato agli esercizi successivi, è stata applicata, per il 2009, la variazione registrata per l’intero capitolo 2054, per il 2010 la variazione registrata nelle previsioni assestate 2010 e, per il 2011, la variazione del Pil reale prevista nella RUEF per tale anno (1,5 per cento). La relazione tecnica precisa che, a seguito dell’approvazione dell’articolo 9, comma 33, della legge n. 122 del 2010, l’ammontare del Fondo di previdenza di cui al capitolo 3985 dello stato di previsione del MEF non è più correlato, a decorrere dal 2011, alla dinamica del gettito di tali tributi speciali catastali.

A completamento dell’analisi riguardante il gettito dei tributi devoluti, la relazione tecnica ricorda che il comma 7 dell’articolo in esame prevede l’assegnazione al comune interessato del maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili finora non dichiarati in catasto ed eleva dal 33 al 50 per cento la quota dei maggiori tributi erariali riscossi a titolo definitivo, a seguito dell’intervento del comune nell’attività di accertamento.

In proposito la relazione asserisce che tale previsione normativa, in ragione del maggior vantaggio riconosciuto ai comuni, potrebbe produrre sia un rafforzamento degli effetti rispetto alla normativa vigente – in particolare l’articolo 18 del decretolegge n. 78 del 2010[12]– sia un incentivo ad effettuare nuovi accertamenti. La norma nel suo complesso può pertanto determinare risorse aggiuntive e, quindi, un miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

b)Stima dei trasferimenti fiscalizzabili e della compartecipazione erariale

A fronte della quantificazione, sopra riportata, del gettito dei tributi erariali devoluti agli enti locali, la relazione tecnica individua l’entità degli attuali trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione, nonché, come differenza tra tali due grandezze, la compartecipazione statale al gettito dei tributi devoluti necessaria al fine di assicurare la neutralità del provvedimento sui saldi di finanza pubblica.

La quantificazione dei trasferimenti oggetto di fiscalizzazione è basata sulle risultanze della relazione della Copaff, allegata alla Relazione governativa sul finanziamento degli enti territoriali presentata il 30 giugno 2010. In particolare, rispetto ai trasferimenti ivi indicati, sono stati presi in considerazione quelli di “tipo A”, aventi natura generale e permanente, e quelli di “tipo B”, aventi natura permanente ma non destinati alla totalità degli enti, mentre non sono stati considerati quelli di “tipo C”, inequivocabilmente riconducibili alla nozione di “contributo speciale”.

(milioni di euro)

Fonte: relazione tecnica, che richiama a sua volta l’Allegato 2 alla Relazione del Governo sul federalismofiscale[13]. La relazione tecnica specifica che la colonna “Capitoli Copaff 2008” non include il Fondo per lo sviluppo degli investimenti, mentre include i trasferimenti di tipo A, B e C.

Viene specificato che la stima sopra riportata sarà aggiornata in sede di definizione del disegno di legge di bilancio dello Stato 2011-2013 e dovrà altresì tenere conto dell’ìntesa da raggiungere in Conferenza Stato-città ed autonomie locali sui trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione e sulla quota di compartecipazione statale al gettito devoluto ai comuni.

Con riferimento alle modalità di proiezione dei dati agli esercizi 2011-2013, la relazione tecnica specifica che, a partire dagli stanziamenti di bilancio per l’anno 2010 considerati dalla Relazione Copaff, è stata operata una stima applicando le riduzioni disposte dal comma 183 dell’articolo 2, della legge n. 191[14], nonché integrando i dati con le informazioni inerenti le spettanze comunali, comunicate allo scopo dal Ministero dell’interno. I dati sono presentati evidenziando separatamente i trasferimenti al lordo e al netto della riduzione operata dall’articolo 14, comma 2, del DL n. 78/2010[15]e il riparto dei dati tra regioni a statuto ordinario e autonomie speciali, con il dettaglio delle isole, è effettuato utilizzando l’incidenza delle predette voci nella tabella 9 della citata relazione Copaff.

(milioni di euro)

La percentuale di compartecipazione statale al gettito dei tributi devoluti ai comuniè quantificata con riferimento all’esercizio 2011 come differenza tra il predetto gettito - al netto di quello dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica[16]che è invece trattenuta dall’erario – e l’ammontare dei trasferimenti fiscalizzabili individuati dalla relazione Copaff (tipo A e B), ridotti ai sensi dell’art. 14, comma 2, del DL 78/2010:

(milioni di euro)

La relazione tecnica specifica infine che, ferma restando la neutralità finanziaria del provvedimento, la percentuale di compartecipazione potrà essere oggetto di successiva riduzione in misura corrispondente all’individuazione di ulteriori trasferimenti suscettibili di riduzione, nonché in relazione alla determinazione dei fabbisogni standard.

In merito ai profili di quantificazione, appare necessario, in via preliminare, chiarire alcuni aspetti riguardanti il quadro generale della modalità di finanziamento delineata dall’articolo in esame. In particolare:

§l’articolo 1, comma 1, stabilisce che, in attuazione della riforma ed in anticipazione rispetto a quanto previsto a regime ai sensi dell’articolo 3, è devoluto ai Comuni, relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio, il gettito derivante da taluni tributi erariali specificatamente elencati. Occorre, tuttavia osservare che, in base a quanto previsto dai successivi commi, quanto devoluto ai singoli comunia valere sul gettito delle imposte erariali interessate risulta, almeno nel periodo di funzionamento del Fondo sperimentale di riequilibrio, in parte indipendente da quanto effettivamente riscosso in riferimento agli immobili ubicati nel territorio dei medesimi.

Ai fini della devoluzione, infatti, il gettito delle imposte erariali affluisce in forma aggregata al Fondo sperimentale di riequilibrio per essere ripartito, nella fase iniziale, in riferimento ai trasferimenti soppressi e, successivamente, secondo i criteri stabiliti dalla legge n. 42 del 2009, con l’avvio della procedura di determinazione dei fabbisogni standard, in relazione a tale parametro.

La citata legge delega prevede infatti: a) che le risorse destinate a finanziare le funzioni fondamentali siano ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nell’arco della fase transitoria il finanziamento dei fabbisogni standard; b) che le risorse destinate a finanziare le funzioni diverse da quelle fondamentali siano ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nell’arco della fase transitoria una distribuzione correlata alla capacità fiscale dei diversi territori, assoggettata ad una perequazione solo parziale. In particolare, per la fase transitoria, l’articolo 21, comma 1, lettera e), della citata legge 42/09 prevede che l’ammontare di risorse finanziarie destinato alle funzioni fondamentali sia considerato pari all’80% del totale.

Al riguardo andrebbe chiarito se tale percentuale, riferibile al complesso delle risorse a disposizione di ciascun ente, sia applicabile anche al riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio. In tal caso, solo il 20 per cento di quest’ultimo potrebbe essere ripartito tenendo conto della transizione verso il principio della territorialità del gettito (parzialmente perequata), mentre l’80 per cento del fondo dovrebbe essere ripartito tenendo conto della transizione verso i fabbisogni standard, senza alcuna correlazione con la territorialità del gettito dei tributi affluiti nel Fondo.

A valere sul gettito complessivo dei tributi devoluti è prevista una quota di compartecipazione attribuita allo Stato, il cui ammontare è inizialmente fissato in base ai trasferimenti oggetto di fiscalizzazione ed al gettito dell’addizionale all’accisa sull’energia elettrica, che è attribuito allo Stato. Tale quota di compartecipazione statale resta, in seguito, determinata in relazione all’individuazione di ulteriori trasferimenti erariali suscettibili di fiscalizzazione, nonché in relazione alla determinazione dei fabbisogni standard.

La previsione di tale quota, di fatto, correla la dinamica di quanto devoluto effettivamente agli enti locali, all’ammontare annuo dei trasferimenti fiscalizzabili, nonché al progressivo processo di individuazione dei fabbisogni standard.

Andrebbe chiarito se, nella fase di transizione, la compartecipazione si intenda determinata in cifra fissa anno per anno, ovvero in termini percentuali. Nel primo caso, le successive variazioni del gettito dei tributi attribuiti rimarrebbero acquisite al bilancio dello Stato e sarebbe, pertanto, garantita l’invarianza rispetto ai trasferimenti soppressi, che la relazione tecnica quantifica fino al 2013; nel secondo caso, invece, la predetta dinamica sarebbe attribuita ai comuni. In tale ultimo caso, si segnala l’esigenza di chiarire con quali modalità resterebbe assicurata la neutralità finanziaria in caso di divergenti dinamiche del gettito dei tributi devoluti e dei trasferimenti soppressi.

Si segnala inoltre che la stessa imposta municipale propria sul trasferimento di immobili, che a decorrere dal 2014 finanzia il Fondo di riequilibrio in sostituzione delle attuali imposte indirette sui trasferimenti immobiliari, ancorché deliberata dai comuni, dovrebbe essere liquidata e riscossa a livello di amministrazione erariale, confluendo complessivamente nel Fondo;

§la relazione tecnica quantifica il gettito dei tributi immobiliari devoluti e l’ammontare dei trasferimenti fiscalizzabili con riferimento sia alle regioni a statuto ordinario, sia alle regioni a statuto speciale. La stessa quota di compartecipazione statale alle entrate devolute ai comuni, quantificata per l’esercizio 2011, è calcolata con riferimento all’intero territorio nazionale.

Il comma 2 dell’articolo 8 del provvedimento in esame limita l’applicazione dell’articolo 1, ad esclusione delle norme riguardanti l’accesso dei Comuniad alcuni contenuti dell’anagrafe tributaria, ai soli Comuniubicati nelle regioni a statuto ordinario. Per i Comuniubicati nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e Bolzano, la decorrenza e le modalità di applicazione delle predette disposizioni di cui all’articolo 1 saranno stabilite in conformità con i relativi statuti e con le procedure di cui all’articolo 27 della legge n. 42 del 2009.

Al riguardo andrebbero acquisiti chiarimenti in merito a tale disallineamento tra il disposto normativo e le valutazioni della relazione tecnica, che appaiono non considerare alcuna difformità nei tempi e nelle modalità di applicazione della riforma fra le regioni a diverso ordinamento.

In proposito, si ricorda, in particolare, con riferimento alla regione Trentino- Alto Adige, che l’articolo 2, comma 107, della legge n. 191 del 2009 (legge finanziaria 2010), che ha integralmente sostituito l’articolo 79 del DPR n. 670 del 1972 (Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige) ha previsto che le norme statali relative all’attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonché al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno non trovino applicazione con riferimento alla regione ed alle province autonome e siano in ogni caso sostituite da quanto già disposto, in merito all’ordinamento finanziario delle medesime, dalla medesima legge finanziaria per il 2010.

Poiché tale disposizione è stata approvata successivamente alla legge n. 42 del 2009, andrebbe chiarito come le previsioni in essa contenute possano conciliarsi con gli obiettivi di perequazione e solidarietà contenuti nella riforma e richiamati espressamente dal comma 2 dell’articolo 8 del provvedimento in esame.

Analoga problematica si pone con riferimento alla legge di stabilità per il 2011 (A.C. 3779), che prevede disposizioni dello stesso tenore, con riferimento ai Friuli Venezia Giulia e alla Valle d’Aosta.

Nella tavola che segue, a titolo conoscitivo, si espongono i calcoli relativi alla determinazione della quota di compartecipazione statale alle entrate devolute ai Comuniper l’esercizio 2011, separatamente per le regioni a statuto ordinario e per le regioni a statuto speciale.

Dai dati esposti si rileva che, per le regioni a statuto speciale, che evidenziano una quota di compartecipazione erariale negativa, al fine di compensare i trasferimenti soppressi e la devoluzione allo Stato dell’addizionale sull’energia elettrica, sarà necessario integrare il gettito dei tributi devoluti con trasferimenti statali.

(milioni di euro)

Fonte: Elaborazione su dati contenuti nella relazione tecnica.

§si segnala, inoltre, l’esigenza di un chiarimento in merito alla rilevanza, ai fini della determinazione dei trasferimenti oggetto di fiscalizzazione, delle riduzioni operate dal DL 78/2010. Tale provvedimento reca, infatti, una disposizione che prevede che delle predette riduzioni non si tenga conto in sede di attuazione della legge delega sul federalismofiscale e, conseguentemente, le riduzioni stesse non sono state considerate nella stima operata dalla Relazione Copaff. Viceversa, la stima operata dalla relazione tecnica in esame considera anche gli effetti di riduzione dei trasferimenti derivanti dal predetto decreto, dovendosi altrimenti reperire equivalenti risparmi alternativi al fine di assicurare l’invarianza finanziaria del provvedimento.

Con riguardo ad alcuni aspetti specifici della quantificazione dei gettiti dei tributi devoluti si osserva, inoltre, quanto segue:

§la relazione tecnica afferma che la proiezione al 2011 dei gettiti delle imposte immobiliari suscettibili di devoluzione è stata in parte effettuata utilizzando i parametri macroeconomici stimati nella RUEF, presentata nel maggio 2010.

In proposito, si segnala che lo schema della Decisione di finanza pubblica, presentato dal Governo nell’ottobre 2010, ha ridotto di 0,2 punti percentuali la stima di crescita del PIL reale nel 2011. Nel medesimo documento, inoltre, sono state riviste, in riferimento a tale anno, le previsioni delle entrate tributarie, sia per effetto del diverso scenario macroeconomico, che per effetto delle misure adottate con il decretolegge n. 78 del 2010.

Pertanto, ai fini del rispetto degli equilibri finanziari, occorrerebbe procedere ad un aggiornamento delle proiezioni dei gettiti stimati nella relazione tecnica;

§il comma 7, lettera b), dell’articolo 1 in esame dispone che sia assicurato al Comune interessato il maggior gettito derivante dall’accatastamento degli immobili finora non dichiarati. La disposizione non specifica a partire da quale termine temporale decorra tale attribuzione né a quali tributi si faccia riferimento.

Andrebbe, altresì chiarito come tale disposizione si coordini, anche per il profilo finanziario del rispetto dei saldi di finanza pubblica, con quanto previsto dall’articolo 19, commi da 1 a 16, del decretolegge n. 78 del 2010.

Le norme richiamate prevedono, tra l’altro, che l’Agenzia del territorio completi, entro il 30 settembre 2010 la procedura di individuazione degli immobili non censiti nel catasto – prevista ai sensi dell’articolo 2, comma 36, del decretolegge n. 262 del 2006 – a seguito della quale i titolari di diritti reali sui suddetti immobili devono procedere all’accatastamento dei medesimi entro il 31 dicembre 2010. Ove non vi provvedano nel termine stabilito, l’Agenzia procede all’attribuzione di una rendita catastale presunta, da iscrivere transitoriamente in catasto, anche sulla base degli elementi tecnici forniti dai comuni. L’Agenzia, inoltre, procede agli accertamenti di competenza in collaborazione con i comuni.

A decorrere dal 1° gennaio 2011 l’Agenzia avvia un nuovo monitoraggio del territorio per individuare ulteriori unità immobiliari non censite in catasto, avvalendosi della collaborazione dei comuni.

Al complesso delle disposizioni richiamate è ascritto un effetto di ripresa di gettito a titolo di IRPEF a decorrere dal 2011, stimato sulla base di un recupero di circa 1,3 milioni di unità immobiliari attualmente non censite, cui corrisponde una rendita catastale di 627 milioni di euro.

Tali effetti di gettito concorrono alla determinazione dei saldi per gli esercizi di riferimento della manovra di finanza pubblica 2011-2013.

In particolare, andrebbe chiarito l’effetto dell’attribuzione agli enti locali del maggior gettito derivante dall’accatastamento di immobili attualmente non censiti, dal momento che tali entrate appaiono già scontate in bilancio.

In merito specificatamente alla quantificazione dei trasferimenti fiscalizzabili, operata dalla relazione tecnica, si osserva quanto segue:

§con riferimento ai trasferimenti di “tipo B”, esplicitamente considerati dalla relazione tecnica in esame, si segnala che la Relazione Copaff evidenzia che la loro inclusione nel computo dei trasferimenti fiscalizzabili appare suscettibile di generare profili problematici sul fronte della perequazione, dovuti alla circostanza che i trasferimenti in questione non risultano attribuiti alla generalità degli enti. La Relazione Copaff evidenzia che una scelta in proposito potrà essere compiuta solo a seguito della definizione del grado di dettaglio con cui verrà implementata la perequazione. Poiché tale ultimo aspetto non è invece preso in considerazione dal provvedimento in esame, appare opportuno che sia chiarito se la scelta di includere nell’ambito delle risorse da fiscalizzare i trasferimenti di tipo B sia compatibile con l’effettiva possibilità di ricondurre, mediante una perequazione puntuale, l’attribuzione delle relative risorse in coerenza con i criteri stabiliti dalla legge delega;

§la relazione tecnica non considera i trasferimenti erogati da enti diversi dal Ministero dell’interno, che la relazione Copaff stima, in via di prima approssimazione, in 225 milioni per la parte corrente e in 230 milioni per la parte in conto capitale, senza fornire una disaggregazione della quota di risorse spettanti ai comunie alle province. Non è chiaro, pertanto, se tali trasferimenti siano o meno assoggettabili a fiscalizzazione.

Si segnala in ultimo che la relazione Copaff evidenzia l’opportunità di un chiarimento circa il trattamento dei residui attivi degli enti locali corrispondenti ai trasferimenti non percepiti nel periodo 2005-2007, in applicazione della norma sui limiti di giacenza di cassa[17].