Legge 107/15 e deleghe: lo stato dell’arte

Come è noto la legge 13 luglio 2015, n. 107 “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 162 del 15 luglio 2015 è entrata in vigore il 16 luglio 2015 ai sensi del comma 212.

Il comma 180 prevede che il Governo “è delegato ad adottare, (…) uno o più decreti legislativi al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di istruzione”.

Le materie dei decreti legislativi sono indicate nel comma 181

1. Riordino delle disposizioni normative in materia di Sistema nazionale di istruzione e formazione
2. Formazione iniziale e accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria
3. Inclusione e disabilità
4. Revisione dei percorsi di istruzione professionale e raccordo con i percorsi di istruzione e formazione professionale
5. Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione 0/6 anni
6. Diritto allo studio
7. Cultura umanistica; patrimonio e produzione culturali, musicali, teatrali, coreutici e cinematografici; creatività
8. Revisione, riordino e adeguamento della normativa relativa alle istituzioni scolastiche italiane all’estero
9. Valutazione e certificazione delle competenze degli studenti e degli esami di Stato

I decreti legislativi sono adottati nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dall’art. 20 della legge 59/97, tra cui segnaliamo

• la definizione del riassetto normativo e codificazione della normativa primaria regolante la materia, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato, reso nel termine di novanta giorni dal ricevimento della richiesta, con determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente;
• il coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo
• l’indicazione esplicita delle norme abrogate

L’iter di approvazione dei decreti legislativi è stabilito dal comma 182 e dal comma 181

• Deliberazione preliminare del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze nonché con gli altri Ministri competenti
• Parere della Conferenza unificata
• Parere del Consiglio di Stato (nel caso di applicazione dell’art. 20 comma 3 lettera a) della legge 59/97)
• Pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari che si esprimono nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale i decreti possono comunque essere adottati.
• Deliberazione definitiva del Consiglio dei Ministri

La tempistica di adozione dei provvedimenti è definita dai commi 180 e 182

• ordinariamente i decreti legislativi sono adottati entro 18 mesi dall’entrata in vigore della legge 107/15, quindi entro il 16 gennaio 2017 (ai sensi dell’articolo 155 del Codice di procedura civile)
• nel caso in cui l’espressione dei pareri da parte delle Commissioni scada nei trenta giorni che precedono il 16 gennaio 2017 o successivamente, il termine di scadenza per l’esercizio della delega è prorogato di novanta giorni (17 aprile 2017).

Pertanto solo nel caso in cui il governo, dopo la deliberazione preliminare, chieda il parere alle Commissioni Parlamentari entro il 16 gennaio 2017 il termine di scadenza per l’esercizio della delega sarà automaticamente prorogato al 17 aprile 2017.

Segnaliamo che nel consueto decreto legge milleproroghe di fine anno (DL 30 dicembre 2016, n. 244) non è stato possibile prevedere alcun rinvio della scadenza della delega, in quanto l’ultimo comma dell’art. 72 della Costituzione prevede esclusivamente l’utilizzo della procedura ordinaria per i disegni di legge di “delegazione legislativa”

Occorre inoltre ricordare che recentemente la Corte Costituzionale ha pubblicato due pronunce che potrebbero avere forti ripercussioni su alcune deleghe. In particolare con la sentenza 284/16 la Corte ha dichiarato incostituzionale la parte della legge 107/15 che, riguardo alla istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione 0/6 anni, consentiva al governo di esercitare la delega anche sugli standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l'infanzia. Inoltre con la sentenza n. 275/16, la Corte, pronunciandosi su una legge della Regione Abruzzo, ha stabilito che il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili “non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali”. Si tratta di un diritto incomprimibile che non può essere soggetto a limitazioni determinate da equilibri di bilancio. “È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione.” È evidente che di tale sentenza si dovrà tenere conto nella delega relativa a inclusione e disabilità.

Le risorse

Il comma 184 della legge 107/15 prevede espressamente che dall’attuazione delle deleghe non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il medesimo comma specifica che nel caso una o più deleghe comportino maggiori oneri si devono apportare corrispondenti tagli sugli altri provvedimenti affinché si realizzi la neutralità finanziaria complessiva nell’adozione dei decreti legislativi. Nel caso in cui i maggiori oneri non trovino compensazione tra le varie deleghe, i provvedimenti onerosi sono emanati solo successivamente o contestualmente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi, ivi compresa la legge di stabilità, che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

La legge di bilancio 2017 (legge 232 dell’11 dicembre 2016) per l’attuazione delle deleghe previste dal comma 181, ha stanziato le seguenti risorse aggiuntive

Anno finanziario 2017: € 300.000.000,00
Anno finanziario 2018: € 400.000.000,00
Anno finanziario 2019: € 500.000.000,00

Tali risorse sono state reperite nell’ambito delle riprogrammazioni e delle variazioni quantitative (de-finanziamenti e rifinanziamenti) disposte nella legge di bilancio. In altre parole non si tratta di risorse in più nel bilancio dello Stato ma di risorse prelevate da altre voci e da altre annualità. A questo link la sintesi degli effetti delle riprogrammazioni e delle variazioni quantitative.

Le risorse destinate alle deleghe sono state allocate nel capitolo 1285 del bilancio del MIUR denominato «Fondo “La Buona Scuola” per il miglioramento e la valorizzazione dell'istruzione scolastica» istituito dal comma 202 della legge 107/15. Ricordiamo che tale Fondo aveva subito rilevanti riduzioni a seguito dell’emanazione di una serie provvedimenti. Ad esempio per il 2017 la cifra originaria di € 104.000.000,00, dapprima incrementata per il rinvio di un anno dell’applicazione del cosiddetto “school bonus” (legge 208/15 comma 232), si è ridotta a € 76.343.000,00 per finanziare le scuole paritarie che accolgono alunni con disabilità (DL 42/16 art. 1 quinquies), per incrementare i compensi dei commissari del concorso per docenti (DL 42/16 art. 2 quater), per finanziarie le misure urgenti per lo svolgimento dell'anno scolastico 2016/2017 nelle zone colpite dagli eventi sismici del 2016 (DL 189/16, art. 18-bis comma 5).

Le proposte della FLC CGIL: cambiare registro!

La FLC CGIL chiede che su tutta la partita delle deleghe si realizzi un vero proprio cambio di metodo. Al posto di oscuri gruppi di lavoro (o di sperimentazioni autoreferenziali, come quella dei percorsi quadriennali nella secondaria di II grado che il MIUR, inopinatamente, intenderebbe comunque attivare), si apra un’ampia consultazione con chi opera quotidianamente nelle scuole. Si avvii un articolato e stabile tavolo di confronto con le organizzazioni sindacali e, laddove necessario, si prevedano intese con gli enti locali e non richieste di pareri. Sul diritto allo studio siano incoraggiate le proposte degli studenti e si instauri con le loro rappresentanze il dovuto confronto. Ma soprattutto si riprenda a discutere della funzione della scuola e dei saperi nella società contemporanea, del ruolo e della funzione della Conoscenza come volano di sviluppo sociale del Paese. L’elevamento dell’obbligo scolastico a 18 anni, che la CGIL e la FLC CGIL richiedono da tempo, deve prendere spunto dall’importanza dell’apprendimento permanente nella lotta alla dispersione scolastica, apprendimento che può svolgere la sua funzione soltanto nel contesto della scuola pubblica. I meccanismi gestionali e burocratici, le competizioni tra lavoratori e tra istituzioni scolastiche, le pratiche gerarchiche e piramidali, disegnati dalla legge 107/15, allontanano la scuola dal paese reale e ne alterano il mandato della nostra Costituzione.